Приложение к Постановлению от 07.12.2007 г № 320 Программа
Программа реформирования региональных и муниципальных финансов республики дагестан на 2007-2009 годы
КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ
Введение
В последние годы Дагестан демонстрирует высокие темпы развития: формируется инвестиционный и деловой климат, увеличивается число занятых на малых предприятиях, стабильно растет валовый республиканский продукт (далее - ВРП), уровень инфляции не превышает среднероссийский. Однако по основным социальным показателям Дагестан еще отстает от других субъектов Южного федерального округа (далее - ЮФО), сложным остается положение бюджетной сферы. Для поддержания высоких темпов развития требуется проведение комплексной системы реформирования, направленной на повышение эффективности экономики и бюджетной сферы республики.
В 2004 году в Дагестане была принята Программа экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года, ориентированная в основном на поддержку и развитие ключевых для экономики республики отраслей, тогда как проблеме реформирования бюджетной сферы в ней уделялось меньше внимания. Однако к настоящему моменту в республике назрела необходимость проведения реформы бюджетного сектора на принципах, определенных в посланиях Президента Российской Федерации и принятых на их основании нормативных правовых актах.
Ниже приводится анализ состояния экономики и бюджетной сферы Республики Дагестан. Анализу были подвергнуты только те отрасли, которые в большей степени генерируют доходы и расходы республиканского бюджета.
Обоснование необходимости проведения реформы.
Состояние экономики и социальной сферы Республики Дагестан
1.Географическое положение и население республики.
Республика Дагестан является самой крупной республикой Северного Кавказа. Ее территория составляет 50,3 тыс. кв. км. Общая протяженность территории с юга на север - около 400 километров, с запада на восток - 200 км. Республика граничит по суше и морю с пятью государствами - Азербайджаном, Грузией, Казахстаном, Туркменистаном и Ираном. В Российской Федерации соседствует со Ставропольским краем, республиками Калмыкией и Чечней. Омывается Каспийским морем. По рельефу республика делится на три части - горы, предгорье и равнина. Две трети территории Дагестана расположены на высоте от 2000 до 4500 метров. В состав республики входят 42 муниципальных района и 10 городских округов.
Численность населения республики по состоянию на 1 января 2007 г. составила 2,659 млн. человек. Дагестан является многонациональной республикой, на его территории проживают представители более 60 наций и народностей. Более 57% населения (1,526 млн. чел.) - сельские жители. В Республике Дагестан зарегистрирован 1591 сельский населенный пункт. В предгорных районах проживает около 317 тыс. человек. На 22 горных района приходится около 559 тысяч человек. Это самая густонаселенная природно-хозяйственная зона. Для республики характерны разбросанность сельских населенных пунктов и большая доля (20%) мелких поселений, особенно в горах. Плотность населения в среднем по республике составляет 52,9 чел. кв. км, что гораздо ниже, чем в среднем по ЮФО.
В республике самый высокий естественный прирост населения и один из самых низких уровней смертности в Российской Федерации. Однако уровень младенческой смертности в регионе, хотя и имеет тенденцию к снижению, остается достаточно высоким - 14,8%о в 2006 г. Коэффициент рождаемости по республике в 2006 г. составил 15,3%о против 10,4%о по России и 12,1%о по ЮФО. В сельской местности рождаемость в полтора раза выше, чем в городах, что объясняется традиционной многодетностью сельских семей. Свыше 31% населения составляют дети дошкольного и школьного возрастов, около 74% семей имеют детей моложе 18 лет. По продолжительности жизни Дагестан является одним из лидеров по стране - в республике этот показатель составляет около 73 лет. Коэффициент демографической нагрузки в Дагестане (отношение работающего населения к населению в нетрудоспособном возрасте) является самым высоким в России. Такая возрастная структура населения определяет повышенную нагрузку на республиканский и местные бюджеты.
Перечисленные особенности демографической ситуации и географического положения, в частности, половозрастной состав населения, преобладающее количество сельских населенных пунктов, большая часть которых расположена в горной местности, низкая плотность населения, накладывают свой отпечаток на особенности предоставления социальных услуг <*>. Например, для республики характерно наличие значительного числа малокомплектных школ, на содержание которых тратятся большие объемы финансовых ресурсов. Доля малокомплектных школ, расположенных в сельской местности, составляет 99,7%. Решение этой проблемы традиционным способом - закрытием малокомлектных школ и переводом детей в школы, расположенные в другом населенном пункте, не всегда возможно в силу большого расстояния между горными селами и отсутствия дорог приемлемого качества. Отправлять же детей из семьи на учебу в интернаты на длительное время не хотят многие родители.
--------------------------------
<*> Под социальными услугами в данном контексте понимаются бюджетные услуги индивидуального пользования, предоставляемые населению в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры.
2.Социально-экономическое развитие.
Республика Дагестан является одной из наиболее динамично развивающихся республик Северного Кавказа. Это подтверждают данные мониторинга социально-экономического развития регионов ЮФО, который проводился по итогам 2006 года по распоряжению полномочного представителя Президента Российской Федерации в ЮФО.
В рейтинге регионов ЮФО за 2006 год <**> по динамике социально-экономического развития Республика Дагестан заняла второе место. Высокими темпами растет ВРП республики. В 2006 г. он увеличился по сравнению с предыдущим годом на 10,7%, что позволило Дагестану занять первое место среди регионов ЮФО по темпам роста ВРП. Об улучшении экономической ситуации в республике свидетельствует постепенное снижение доли убыточных предприятий - с 43,7% в 2005 г. до 39,1% в 2006 г., что положительно влияет на формирование доходной базы бюджета.
--------------------------------
<**> Результаты мониторинга и составленный рейтинг, а также комментарии к ним были опубликованы в общероссийской независимой газете "Южный репортер" N 18 от 28 мая - 3 июня 2007 г. в статье "Пробный экзамен для регионов".
Увеличение ВРП позволяет республике решать ряд серьезных проблем, в том числе проблему бедности населения. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума значительно снизилась - с 72,6% в 2000 г. до 11,9% в 2006 г. Среднедушевые денежные доходы населения в 2006 г. составили 6260,7 руб. (один из самых высоких показателей по ЮФО) против 861,3 руб. в 2000 г. Вместе с тем по-прежнему остается высокой дифференциация доходов населения. Доходы 10% наименее обеспеченного населения в 12,6 раза ниже доходов наиболее обеспеченной его части.
Оплата труда не оказывает существенного воздействия на уровень денежных доходов населения, под ее влиянием формируется менее 13% доходов. Возможно, это в какой-то степени связано с выплатой "теневых" зарплат. В частности, вызывают серьезные сомнения официальные данные об уровне зарплаты на малых предприятиях (в 2-3 раза ниже, чем на предприятиях, осуществляющих аналогичные виды деятельности).
Среднемесячная заработная плата в Дагестане остается самой низкой среди республик и областей ЮФО - 4530 руб. в 2006 году. По данным обследования, проведенного Росстатом в 2005 году, у 40,9% населения республики заработная плата была ниже 2200 рублей. Большинство людей с низкой зарплатой - это работники бюджетной сферы. С 1 сентября 2007 г. вступил в действие Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации", согласно которому минимальный размер оплаты труда (МРОТ) повышается с 1100 руб. до 2300 руб. При этом регионам дано право устанавливать собственный МРОТ, который должен быть не ниже федерального уровня. Необходимость повышения МРОТ как минимум на 1200 руб. поставит перед бюджетом республики серьезные задачи. Их решение возможно не только путем получения субсидий, но и путем реструктуризации бюджетной сферы, оптимизации численности занятых в ней работников. Сегодня в бюджетной сфере Дагестана занято свыше 200,3 тыс. человек, в том числе в органах исполнительной власти - 3,9 тыс. человек. В расчете на одного жителя это составляет 0,1 человек, что соответствует среднему значению по ЮФО.
Товарооборот в республике за последний год увеличивался примерно такими же темпами, как и зарплата (на 26%). Объем платных услуг населению вырос на 22% и превысил 2,5 млрд. руб. Основной объем платных услуг приходится на услуги транспорта и связи (30% и 26% услуг соответственно). На третьем месте услуги ЖКХ, на которые приходится 9% от общего объема оказываемых платных услуг. Рынок платных медицинских и образовательных услуг развит слабо и занимает в совокупности менее 8% всех платных услуг. Основной объем услуг в этих сферах оказывается населению республики на нерыночной основе бюджетным сектором.
Несмотря на высокие темпы и потенциал развития, по уровню социально-экономического развития Республика Дагестан пока находится на седьмом месте из 12 регионов ЮФО. Одним из самых высоких по ЮФО является уровень безработицы, который в Дагестане в 2006 г. составил 22,3% (в среднем по ЮФО - 5,8%). При этом численность безработных по сравнению с 2005 г. увеличилась на 2,9%. Подавляющее число безработных граждан (около 53,8%) приходится на сельских жителей. По составу безработных наиболее велика доля лиц в возрасте от 18 до 30 лет, а также родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей и инвалидов с детства.
Решение проблемы безработицы и бедности способствовало бы развитию малого предпринимательства. Несмотря на положительную динамику развития этого сектора экономики в республике, доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме ВРП в Дагестане ниже, чем в среднем по ЮФО - 9,8% против 10,4% соответственно. По показателю, характеризующему количество малых предприятий на 100 тыс. жителей, Республика Дагестан уступает всем субъектам ЮФО (164,8 ед. в Дагестане против 491,7 ед. в среднем по ЮФО). Это свидетельствует о том, что потенциал малого предпринимательства в республике задействован недостаточно.
Принятие Федерального закона N 209-ФЗ от 24 июля 2007 г. "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" существенно расширяет круг предприятий, за поддержку и развитие которых несут ответственность органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. При этом к числу полномочий указанных органов относится формирование инфраструктуры поддержки предпринимательства в субъектах Российской Федерации и обеспечение ее деятельности.
В структуре экономики Дагестана почти треть занимает агропромышленный комплекс. Ключевыми для бюджета республики являются виноделие и рыболовство. В настоящее время в республике производится около 20% коньячной продукции России и 15% продукции шампанских вин. Однако развитие винодельческой отрасли в республике еще не достигло уровня докризисного периода, когда был объявлен "сухой закон" и началась вырубка виноградников. В 1984 году урожай винограда составил 380,2 тыс. тонн, среднегодовая площадь виноградников в 1981-1985 годах достигала 68,4 тыс, га. Сегодня площади виноградников составляют 21,4 тыс. га (в 3,5 раза меньше), а среднегодовое производство винограда за последние 5 лет составило 90,9 тыс. тонн (в 3,3 раза меньше). В прежние годы ежегодно закладывалось более 3,5 тыс. га новых виноградников, в последние 5 лет посажено всего 3 тыс. га. Одновременно идет процесс сокращения (списания) площадей под виноградниками - на 9,8 тыс. га в течение 5 лет. Для исправления положения в отрасли разработан комплекс мер. Развитие винодельческой отрасли будет способствовать значительному росту доходной части бюджета, поскольку в бюджете субъекта Российской Федерации аккумулируется 100% поступлений от акцизов на алкогольную продукцию.
Для рыболовецких предприятий республики характерны те же проблемы, что и для отрасли в целом. Подходы к их решению были определены на заседании Госсовета, которое прошло 31 августа 2007 г. под председательством Президента Российской Федерации. В Дагестане в 1980-е годы объем улова рыбодобывающей промышленности достигал 10,4 млн. тонн. Однако в настоящее время эти позиции утеряны. Многие рыбные предприятия в кризисные 90-е годы утратили былые производственные мощности. Проблемы рыбной отрасли Дагестана связаны со снижением эффективности рыборазводных заводов, а также естественного воспроизводства рыбы, проникновением в Каспий черноморской медузы, уничтожающей кормовую базу рыбы, уменьшением площадей нерестилищ, загрязнением окружающей среды. В результате улов рыбы за последние 10 лет снизился в 4 раза, а загрузка мощностей рыбоконсервной промышленности составляет всего 15-20%. В настоящее время предпринимаются попытки расширения производства, которые упираются в дефицит финансовых ресурсов. Серьезной проблемой в сфере рыбного хозяйства Дагестана является высокая доля браконьерского промысла. Решение проблем вывода доходов отрасли из тени и восстановления производственных мощностей рыбных предприятий способствовало бы укреплению республиканского бюджета.
Инвестиции в основной капитал в 2006 г. составили в республике около 38000 млн. рублей и увеличились по сравнению с 2000 г. в 2,7 раза (в сопоставимой оценке). В общем объеме инвестиций доля бюджетных источников снизилась - с 36,8% в 2000 году до 29,9% в 2005 году. Непосредственно из бюджета республики финансируется около 8,4% капитальных вложений. Рост инвестиций в бюджетную сферу несколько отстает от средних темпов (за исключением образования). В образовании инвестиции в 2006 г. по сравнению с 2000 г. увеличились более чем в 2 раза, в здравоохранении и предоставлении социальных услуг - на 64%, в ЖКХ - на 15%. Инвестиции в государственном управлении и обеспечении военной безопасности, обязательном социальном обеспечении в 2005 г. составили 156,6% от уровня 2000 года.
Однако рост инвестиций не всегда сопровождается повышением их эффективности. Несмотря на значительный объем вкладываемых средств, степень износа основных фондов, особенно в бюджетной сфере, остается достаточно высокой. Многие строящиеся объекты становятся долгостроями. При среднем нормативном сроке строительства от 1 до 4 лет фактические сроки растягиваются до 10 лет. На 1 января 2007 г. в незавершенном строительстве насчитывается 2334 объекта. На конец 2006 года из общего объема незавершенных жилых домов было приостановлено или законсервировано строительство 17,7% домов.
В этой связи на первый план выходит проблема эффективности бюджетных инвестиций. При этом следует отметить необходимость концентрации бюджетных инвестиций на проектах, связанных с развитием инфраструктуры и повышением качества бюджетных услуг, а также недопустимость отвлечения бюджетных средств на коммерческие проекты. Для обеспечения эффективности бюджетных инвестиций необходимо выполнение ряда условий. В частности, речь идет о процедуре отбора инвестиционных проектов на конкурсной основе в строгом соответствии с критериями финансово-экономической, бюджетной и социальной эффективности, а также постоянном мониторинге реализуемых проектов.
3.Государственный (муниципальный) сектор экономики.
Государственный и муниципальный секторы занимают значительное место в экономике Дагестана. По состоянию на 1 января 2007 г. в республике было зарегистрировано 194 республиканских государственных унитарных предприятия и 963 муниципальных унитарных предприятия. Стоимость основных фондов этих предприятий составила соответственно 16,5 млрд. руб. и 14,9 млрд. руб. Многие государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия являются убыточными и генерируют кредиторскую задолженность. На предприятия этой организационно-правовой формы приходится почти треть всей кредиторской задолженности республики.
В рамках реализации Программы необходимо провести детальный анализ причин возникновения кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий и муниципальных унитарных предприятий и разработать комплекс мер, направленных на их финансовое оздоровление или реструктуризацию.
Состояние бюджетной сферы
В настоящее время в Республике Дагестан насчитывается 8136 бюджетных учреждений (306 на 100 тыс. жителей). Показатели обеспеченности объектами социальной сферы в республике несколько ниже среднероссийского уровня (309 бюджетных учреждений на 100 тыс. жителей).
От состояния бюджетной сферы во многом зависит качество социально значимых услуг, предоставляемых населению, поэтому в республике предпринимаются постоянные попытки улучшить положение в бюджетной сфере. Об этом свидетельствует, в частности, увеличение в последние годы расходов республиканского бюджета на основные отрасли социальной сферы: социальную политику - на 80%, образование - на 29,7%, здравоохранение - на 50%.
Тем не менее в бюджетной сфере Дагестана остается ряд нерешенных проблем, среди которых высокая степень износа основных фондов, низкая доступность социально значимых услуг для некоторой части населения, неэффективные механизмы финансирования бюджетных учреждений. Ниже приведена характеристика основных отраслей бюджетной сферы.
В системе образования республики функционирует 1710 общеобразовательных учреждений, в которых обучаются 422,5 тыс. учащихся. В учреждениях среднего специального образования обучается 25,2 тыс. учащихся, в том числе в государственных учреждениях - 11,8 тыс. учащихся. Школы региона работают с перегрузкой, доля обучающихся во вторую смену составила в 2006 г. 31,5% против 21% в среднем по России. В республике 223 школы (16%) находятся в аварийном и ветхом состоянии.
На сегодняшний день наблюдается острая потребность в капитальном строительстве и реконструкции более 230 объектов образования, не завершено строительство более 60 объектов, во многих населенных пунктах дети обучаются в не приспособленных под классы помещениях, а в школах отсутствуют элементарные санитарно-гигиенические условия - водопровод и канализация.
В сфере здравоохранения республики функционирует 36 центральных районных и городских больниц на 8353 койки, 111 участковых больниц на 2130 коек, 189 врачебных амбулаторий и 1044 фельдшерско-акушерских пункта. К специализированным относятся 10 городских и 28 республиканских лечебно-профилактических учреждений.
Медицинская помощь оказывается в учреждениях здравоохранения в условиях недостатка площадей и оборудования. Требуют реконструкции или капитального ремонта 181 стационарное учреждение, 137 поликлиник. Находится в аварийном состоянии 31 учреждение.
В республике объемы медицинской помощи по всем видам (скорая, амбулаторно-поликлиническая, стационарная и стационарозамещающая в дневных стационарах) утверждены значительно ниже федеральных нормативов программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью. Территориальная Программа государственных гарантий оказания медицинской помощи утверждена на 2007 год в объеме 78,1% от расчетной стоимости программы. Финансирование на душу населения составляет 2143,2 руб., что значительно ниже, чем в среднем по Российской Федерации. Заниженные объемы и нормативы финансирования могут быть причиной ухудшения доступности медицинской помощи, возникновения очередей на плановую госпитализацию и на прием к врачу. Тем не менее показатели болезненности и заболеваемости в Республике Дагестан находятся на уровне ниже среднероссийского. Однако это может быть следствием не только улучшения состояния в отрасли, но и занижения цифр статистической отчетности. После проведения диспансеризации в рамках национального проекта "Здоровье" указанные показатели ухудшились.
В сфере культуры в республике функционирует 9758 библиотек, 1092 клубных учреждения, 10 концертных организаций, 86 народных театров и народных коллективов, 11 профессиональных национальных театров, увеличивается сеть музеев и школ искусств, функционирует 161 спортивная школа. Состояние материальной базы большинства республиканских учреждений культуры нуждается в неотложных мерах по качественному улучшению всех составляющих (здания, оборудование, технические средства).
В большинстве районов и городов республики не развивается должным образом сеть нестационарных учреждений социального обслуживания населения, не создается необходимая материально-техническая база, призванная решать вопросы предоставления адресной государственной поддержки и помощи инвалидам, ветеранам, семьям с детьми, одиноким престарелым и нуждающимся гражданам, детям, оставшимся без попечения родителей. Действующая сеть социально-реабилитационных учреждений для детей, имеющих отклонения в здоровье, не обеспечивает потребностей в реабилитационных услугах.
Причинами неудовлетворительного состояния бюджетной сферы является не только отсутствие необходимого объема финансовых ресурсов, но и сам механизм финансирования.
Финансирование бюджетных учреждений республики, предоставляющих социальные услуги в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры, в настоящее время происходит по принципу "от достигнутого", т.е. в зависимости от расходов прошлых лет. На практике это означает, что финансируется сеть учреждений, а не производство определенного количества услуг соответствующего качества. Такой подход не заинтересовывает бюджетные учреждения в повышении эффективности своей деятельности и сокращении издержек. Часто это приводит к тому, что средства налогоплательщиков расходуются неэффективно, что отрицательно сказывается на качестве и доступности бюджетных услуг.
Другой проблемой, связанной с бюджетными учреждениями, является то, что из бюджета продолжают выделяться средства на содержание тех учреждений, которые способны существовать в рыночных условиях и зарабатывать самостоятельно. В то же время многие бюджетные учреждения, которые предоставляют социально значимые услуги и должны остаться в бюджетной сфере, остаются недофинансированными. Такое положение дел ставит вопрос о необходимости проведения в республике реструктуризации бюджетного сектора и переводе ряда бюджетных учреждений в негосударственные или автономные учреждения.
Таким образом, для повышения качества и доступности социальных услуг необходимо комплексное изменение подходов к финансированию учреждений, а именно: переход на финансирование в зависимости от количества и качества оказанных услуг, проведение реструктуризации бюджетной сети, внедрение контрактной системы оказания социальных бюджетных услуг. Одними из основных условий осуществления указанных преобразований являются определение методики расчета стоимости услуги и установление стандартов качества предоставления услуг.
Жилищно-коммунальное хозяйство
Общая площадь жилищного фонда Республики Дагестан составляет 43 млн. кв. м, на одного жителя приходится в среднем 16,2 кв. м, что ниже, чем в среднем по ЮФО (18,4 кв. м). В 2006 году был произведен ввод в действие нового жилья общей площадью 715 тыс. кв. м - это самый высокий показатель среди всех республик Северного Кавказа. Высокими темпами растет также индивидуальный жилищный фонд.
Благоустроенность жилья объектами коммунальной инфраструктуры является одной из самых низких по ЮФО, особенно в сельской местности. Наиболее тяжело обстоит ситуация с горячим водоснабжением, центральным отоплением и канализацией. Многие населенные пункты практически лишены газоснабжения.
Состояние жилищного фонда в Дагестане характеризуется значительной долей ветхого и аварийного жилья - 22,5%, в том числе ветхого - 19,5%, аварийного -3,1%. Растет количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов, планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше.
Очень высок удельный вес убыточных организаций в общем числе организаций ЖКХ - он составляет порядка 85%. Такое положение дел свидетельствует о необходимости проведения в сфере ЖКХ реформы, направленной на развитие инфраструктуры и финансовое оздоровление отрасли.
Попыткой улучшения ситуации в отрасли стало введение в республике 100 процентов уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Однако фактический уровень оплаты населением ЖКУ составлял по состоянию на 1 июля 2007 г. всего 53,2%, что является следствием низких доходов значительной части населения. Для решения существующей проблемы необходимо развивать систему субсидирования с учетом доходов населения и динамики тарифов на ЖКУ, направленную на повышение адресности и целевой направленности мер соцподдержки в сфере ЖКХ. Определение групп населения, которые должны получать субсидии, и тех, кто должен оплачивать полную стоимость услуг, особенно важно в условиях высокой дифференциации доходов населения.
4.Система управления общественными финансами
По данным Министерства финансов Республики Дагестан, консолидированный бюджет за 2006 год исполнен по доходам в сумме 27123,7 млн. рублей и по расходам - 26554,6 млн. рублей, профицит бюджета составил 569,1 млн. рублей. По сравнению с 2005 годом доходы бюджета увеличились на 20,1%, расходы - на 24,9%. Стоит отметить, что на протяжении последних нескольких лет расходы в республике превышают доходы. При этом уровень бюджетных доходов на душу населения в Дагестане - один из самых низких по стране, а формирование профицита является следствием высокой доли безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах бюджета республики. Несмотря на то, что по сравнению с предыдущим годом уровень дотаций снизился на 5%, в 2006 г. доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в доходах республики составила более 75% - это самый высокий показатель среди всех регионов ЮФО.
Доля налоговых поступлений в доходах бюджета составляет 23,1%, неналоговых - 1,5%, безвозмездные перечисления - 75,4%. По сравнению с 2005 годом поступления собственных доходов увеличились на 34,7%, или на 1635,7 млн. руб. Наибольшую долю в структуре налоговых доходов региона занимает налог на доходы физических лиц - около 35%, что лишний раз подчеркивает значимость проблемы вывода доходов населения из "тени". Доля акцизов составляет около 9%. Вместе с тем в республике есть потенциал по увеличению налоговых доходов именно за счет акцизов.
По данным Управления Федеральной налоговой службы по Республике Дагестан, задолженность перед бюджетом по налоговым платежам на 1 января 2007 года составила 742,6 млн. руб. По сравнению с соответствующим периодом 2005 г. она увеличилась на 35,2%, в том числе по налогу на добавленную стоимость - на 47,9%, по акцизам - на 29%. Наибольшую долю в структуре задолженности по налогам и сборам составляет задолженность по налогу на добавленную стоимость - 45,5%. Основная ответственность за уровень собираемости налогов лежит на федеральном органе исполнительной власти, однако республиканская власть должна всячески способствовать решению этой проблемы.
Высокий уровень дотационности и низкий уровень собираемости налогов свидетельствуют о необходимости с особой тщательностью подходить к решению вопросов, связанных с предоставлением налоговых льгот. Решение должно всякий раз приниматься только после проведения оценки эффективности предоставляемых льгот по соответствующим методикам.
Еще одной проблемой является высокая доля просроченной кредиторской задолженности. Кредиторская задолженность предприятий и организаций республики за 2006 год составила 9813,3 млн. руб., из них просроченная - 2620,6 млн. руб., или 26,7% от общей суммы кредиторской задолженности. В структуре просроченной кредиторской задолженности доля задолженности в бюджеты всех уровней составляет 8%, задолженность по платежам в государственные внебюджетные фонды - 4,6%.
По состоянию на 1 января 2007 г. 270 предприятий имело просроченную дебиторскую задолженность, при этом 0,4% от общей суммы просроченной дебиторской задолженности существует по вине государственных заказчиков, вовремя не оплативших поставленную продукцию.
Верхний предел государственного внутреннего долга Республики Дагестан на 1 января 2008 г. установлен в размере 735,035 млн. руб., в том числе по гарантийным обязательствам - в размере 198,727 млн. руб. На сегодняшний день в республике не утверждены формализованные процедуры управления государственным долгом и предоставления гарантий, позволяющие, в том числе, рассчитать объем долговой емкости бюджета. Это препятствует проведению оценки платежеспособности бюджета и его инвестиционных возможностей при среднесрочном планировании.
В настоящее время при планировании и исполнении бюджета республика только приступает к внедрению в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). На сегодняшний день можно констатировать лишь использование программно-целевых методов. Однако разработанные целевые программы не в полной мере отвечают требованиям БОРа. Общим для всех программ недостатком является то, что формулировки целей большинства программ не направлены на достижение конечного общественно значимого результата, а характеризуют скорее способы его достижения. Задачи в большинстве случаев не конкретизируют, каким образом планируется достигать намеченной цели, а либо дублируют цель, либо являются конкретными мероприятиями. Во многих программах отсутствуют количественные показатели, что не позволяет проводить оценку результативности программы ни во время ее реализации, ни после завершения программы. Ни в одной из программ финансовые ресурсы не привязаны к поставленным целям и задачам, что также противоречит принципам БОРа. В большинстве программ указаны лишь общие объемы и источники финансирования. Кроме того, не разработаны механизмы корректировки программ в случае их неэффективной реализации. Ведомственные программы расходов в республике не разрабатываются.
В республике постепенно формируется нормативно-правовая база, регулирующая организацию межбюджетных отношений. Приняты следующие республиканские законы: "О республиканском фонде софинансирования социальных расходов муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан" от 12 октября 2005 г. N 38, "О республиканском фонде муниципального развития" от 1 ноября 2005 г. N 43, "О республиканском фонде финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан" от 1 ноября 2005 г. N 44, "О республиканском фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан" N 60 от 8 декабря 2005 г., "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Дагестан государственными полномочиями Республики Дагестан по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан" N 64 от 8 декабря 2005 г., "О районном фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан в части, формируемой за счет собственных доходов местного бюджета муниципального района" N 7 от 3 февраля 2006 г.
Однако указанные законы не являются законами прямого действия. В них закладываются лишь рамочные положения регулирования межбюджетных отношений. Это означает необходимость развития этих законов в соответствующих нормативно-правовых актах, что планируется сделать в рамках реализации настоящей Программы с учетом требований нового Бюджетного кодекса. В частности, это касается разработки и принятия формализованных методик по следующим вопросам:
распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
распределение средств на софинансирование социальных расходов;
расчет распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв.
Кроме того, для реализации указанных законов необходима организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований республики. В настоящее время Министерством финансов Республики Дагестан разработана система показателей, характеризующих качество управления общественными финансами муниципальных образований, которая будет положена в основу мониторинга. Эта работа будет продолжена в рамках реализации Программы. Соответствующий проект постановления внесен в Правительство Республики Дагестан.
Выводы
Анализ социально-экономического и финансового положения Республики Дагестан показал необходимость осуществления системы реформ, направленных на:
реструктуризацию бюджетной сети;
повышение эффективности использования республиканской собственности;
внедрение современных методов управления общественными финансами на основе принципов БОРа;
укрепление доходной базы и повышение результативности бюджетных расходов;
совершенствование системы межбюджетных отношений;
повышение прозрачности и публичности бюджетной политики и функционирования государственного (муниципального) сектора экономики, создание механизмов публичной экспертизы решений, принимаемых в бюджетной сфере.
Главным результатом реформирования должно стать существенное повышение доступности и качества социально значимых услуг, предоставляемых населению республики. Это будет достигнуто за счет повышения эффективности бюджетных расходов на основе внедрения современных методов управления общественными финансами, укрепления доходной базы бюджета и оптимизации бюджетной сети. Изучение опыта других регионов показало, что решение перечисленных задач возможно в рамках реализации мероприятий, предусмотренных Программой реформирования региональных финансов.
Учитывая изложенное, Правительством Республики Дагестан было принято решение о разработке Программы, основные положения которой изложены ниже.
Цели и задачи проведения реформы региональных финансов
Выявленные в ходе анализа социально-экономического положения Республики Дагестан проблемы предполагается решать на основе программно-целевого подхода. При этом в качестве основных выбраны следующие цели и задачи.
Цель 1. Повышение эффективности и результативности
функционирования бюджетной системы
Тактические задачи.
1.1.Внедрение современных методов управления общественными финансами.
1.2.Мобилизация доходных источников.
1.3.Создание эффективной системы межбюджетных отношений.
Цель 2. Повышение доступности и качества бюджетных услуг
Тактические задачи.
2.1.Установление стандартов качества бюджетных услуг.
2.2.Переход от финансирования сети к финансированию услуги на основе планирования потребности в бюджетных услугах.
2.3.Проведение реструктуризации бюджетной сети.
Цель 3. Создание условий для устойчивого
экономического развития
Тактические задачи.
3.1.Развитие малого предпринимательства.
3.2.Оздоровление и развитие отрасли ЖКХ.
3.3.Оптимизация состава и повышение эффективности использования республиканской собственности.
3.4.Повышение эффективности инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств.
Расшифровка целей и задач
Цель 1. Повышение эффективности и результативности
функционирования бюджетной системы
Достижение первой цели предполагает построение в Республике Дагестан качественно новой системы управления общественными финансами. В рамках этой цели планируется решение следующих задач.
Задача 1.1. Внедрение современных методов управления общественными финансами.
Решение первой задачи будет осуществляться, в первую очередь, в направлении внедрения в финансовую систему республики принципов бюджетирования по результатам и среднесрочного планирования, что создаст предпосылки для укрепления стабильности и повышения предсказуемости бюджетного процесса в республике. Будут усовершенствованы методы разработки и оценки ведомственных и межотраслевых целевых программ. Планируется продолжить работу, направленную на совершенствование реестра расходных обязательств республики. В частности, формирование реестра будет происходить с учетом разделения расходных обязательств на действующие и вновь принимаемые, что позволит избежать принятия необоснованных обязательств. В рамках реализации элементов антициклической финансовой политики планируется усовершенствовать порядок финансирования временных кассовых разрывов, что также будет способствовать повышению стабильности бюджетной системы. Еще одно направление оптимизации связано с управлением долговыми обязательствами республики. При этом понятие долговые обязательства понимается здесь в широком смысле и включает в себя не только государственный долг республики, но и кредиторскую задолженность бюджета, бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий и муниципальных унитарных предприятий.
Задача 2.1. Мобилизация доходных источников.
В рамках второй задачи будут проведены мероприятия, позволяющие выявить резерв для увеличения доходной части республиканского бюджета и предотвратить в дальнейшем появление тенденций, негативно влияющих на доходную базу. В частности, речь идет об оценке экономической целесообразности предоставления налоговых льгот, а также рассрочек и отсрочек по платежам в бюджет. Предотвращению негативных тенденций будет способствовать принятие ряда методик, позволяющих оценить экономическую, бюджетную и социальную эффективность от налоговых льгот, а также возможные риски, связанные с их предоставлением.
Оптимизация состава республиканской собственности с последующей приватизацией объектов, напрямую не связанных с использованием закрепленных за республикой полномочий, также является способом укрепления доходной базы в краткосрочной перспективе.
Задача 3.1. Создание эффективной системы межбюджетных отношений.
Третья задача направлена на построение эффективной и реально работающей системы межбюджетных отношений как составной части единой системы общественных финансов республики. Мероприятия, предусмотренные в настоящей Программе, ориентированы на повышение прозрачности и эффективности распределения финансовых средств из республиканского бюджета, а также повышение качества управления общественными финансами на местном уровне. Решение этой задачи существенно повысит стабильность муниципальных финансов, а также позволит повысить качество среднесрочного финансового планирования на муниципальном уровне.
Цель 2. Повышение доступности и качества бюджетных услуг
От степени достижения второй цели будет зависеть качество бюджетных услуг, предоставляемых населению республики, и эффективность затрат бюджета на их предоставление.
Задача 2.1. Установление стандартов качества бюджетных услуг.
В целях осуществления контроля за качеством социально значимых услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, а также за качеством услуг, предоставляемых автономными учреждениями и частными организациями, в рамках реформы планируется разработать и утвердить стандарты качества бюджетных услуг. Стандарты качества должны стать ориентирами как для производителей услуг, устанавливая границу, ниже которой они не могут опуститься, так и для потребителей услуг, являясь основанием для отстаивания последними своих прав. Кроме того, наличие стандартов качества услуг позволяет определить стоимость услуг, что, в свою очередь, делает возможным расчет потребности населения в соответствующих услугах в денежном выражении.
Задача 2.2. Переход от финансирования сети к финансированию услуги на основе планирования потребности в бюджетных услугах.
Решение этой задачи будет означать переход от финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию услуги, независимо от того, какой организацией - бюджетной или небюджетной, государственной или негосударственной - предоставляется эта услуга. Переход на финансирование услуги требует проведения целого ряда подготовительных мероприятий. Первым в этом ряду должно стать определение самой калькуляционной единицы, т.е. услуги, и составление перечня услуг по отраслям. Реализация этого шага даст возможность оценивать потребность населения в бюджетных услугах, что в свою очередь позволит формировать расходную часть бюджета, опираясь на данные оценки о потребности в услугах, а не на данные о расходах отрасли за предыдущие годы. Кроме того, наличие перечня услуг позволит государству (в лице республики) уйти от монопольной роли производителя услуг, превратившись в субъекта, определяющего необходимый объем услуг, их качество (через установление стандартов качества) и осуществляющего контроль за их предоставлением. Непосредственное предоставление услуги может быть передано через механизм государственного заказа негосударственной организации. Переход от финансирования сети к финансированию в зависимости от количества и качества оказанных услуг означает реальное использование бюджетирования по результатам.
Задача 2.3. Проведение реструктуризации бюджетной сети.
Решение третьей задачи в рамках данной цели предполагает выявление учреждений, способных существовать вне рамок бюджетного сектора, и принятие нормативно-правовых документов, позволяющих осуществить перевод этих учреждений в иную организационно-правовую форму со сменой формы собственности или с ее сохранением. Помимо повышения финансовой эффективности деятельности учреждений, реструктуризация бюджетной сети будет способствовать диверсификации поставщиков услуг и формированию конкурентной среды на рынке предоставления социальных услуг, а для организаций, действующих на этом рынке, конкуренция будет прямым стимулом к снижению издержек и повышению качества предоставляемых ими услуг.
Цель 3. Создание условий для устойчивого
экономического развития
Достижение третьей цели направлено на усиление экономического потенциала республики. В рамках этой цели предполагается решить следующие четыре задачи.
Задача 3.1. Развитие малого предпринимательства.
Одним из факторов экономического роста территории является развитие малого бизнеса. Несмотря на то, что в республике доля продукции малых предприятий в ВРП уже сейчас составляет 9,8%, потенциал для увеличения этой доли остается высоким. Для его раскрытия ряд организационных процедур, с которыми сталкиваются малые предприятия при открытии и ведении бизнеса, должен быть усовершенствован. То же самое можно сказать и в отношении информационного обеспечения их деятельности. Это является сутью третьей задачи, решение которой должно обеспечить увеличение доли продукции малых предприятий в общем объеме производства республики и способствовать решению проблемы безработицы.
Задача 3.2. Оздоровление и развитие отрасли ЖКХ.
Решению этой задачи будет способствовать переход на адресное субсидирование коммунальных услуг, предоставляемых различным категориям граждан, и стопроцентная оплата гражданами жилищно-коммунальных услуг. Несмотря на то, что в республике уже установлен стопроцентный уровень оплаты, фактические платежи населения не достигают этого уровня. Увеличение фактического уровня платежей не должно сказаться на положении наименее обеспеченных слоев населения, поэтому планируется проделать работу по учету доходов граждан с целью определения тех групп населения, которые имеют право на получение из бюджета субсидий на оплату ЖКУ.
Переход на адресную поддержку граждан по оплате услуг ЖКХ должен сопровождаться запретом на перекрестное субсидирование потребителей электро- и теплоэнергии. Это позволит снять с отраслей производственной сферы необоснованные потребностями производства расходы, что, в свою очередь, будет способствовать оздоровлению экономики республики, росту рентабельности производства, а значит, и доходов бюджета.
Таким образом, решение данной задачи будет иметь двойные последствия. С одной стороны, снижение тарифов для производственной сферы создаст дополнительные стимулы для развития экономики, что в конечном итоге позитивно скажется на формировании доходной базы бюджета. С другой стороны, - позволит оздоровить ЖКХ, укрепить материально-техническую базу отрасли и повысить качество предоставляемых населению услуг.
Задача 3.3. Оптимизация состава и повышение эффективности использования республиканской собственности.
В рамках решения третьей задачи предполагается проделать работу, направленную на приведение состава собственности республики к закрепленным за региональным уровнем полномочиям. Имущество, которое не служит для выполнения закрепленных за республикой функций, будет включено в программу приватизации государственного имущества Республики Дагестан. Кроме того, будет проведена оценка финансово-экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий (ГУПов), а также акционерных обществ, доли уставного капитала которых принадлежат республике. Поскольку финансовое положение большой части ГУПов крайне неустойчиво, планируется утвердить систему критериев, соответствие которым позволит предприятию сохранить статус государственного. Убыточные предприятия, не отвечающие критериям, планируется лишить бюджетной поддержки и либо приватизировать их, либо использовать их имущество в качестве инфраструктурной поддержки для развития малого предпринимательства.
Задача 3.4. Повышение эффективности инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств.
Одним из важных факторов, влияющих на развитие экономики, является эффективность реализуемых на территории инвестиционных проектов. При этом эффективность проектов необходимо начинать оценивать уже на подготовительной стадии, т.е. до начала их реализации. Во внимание необходимо принимать не только прямые затраты и выгоды, но и косвенные, в том числе эксплуатационные расходы будущих периодов. Проекты, прошедшие отбор на подготовительной стадии, должны стать объектом постоянного мониторинга. Важно разработать механизмы и критерии, позволяющие предотвратить развитие негативных тенденций, чтобы не допустить расходования бюджетных средств на неэффективные проекты (вплоть до досрочного прекращения инвестиционных проектов).
Одним из условий эффективного достижения перечисленных выше целей является обеспечение прозрачности проводимых преобразований и привлечение гражданского общества к решению поставленных задач. Поэтому отчеты о реализации мероприятий программы будут регулярно публиковаться в СМИ и размещаться в сети Интернет. Кроме того, будет создана процедура, согласно которой все законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства должны будут в обязательном порядке проходить публичную независимую экспертизу.
Увязка поставленных целей и задач с основными мероприятиями Программы приведена в приложении N 1.
Анализ ожидаемых результатов проведения реформ
и общая оценка рисков
Реализацию Программы предполагается осуществлять в два этапа. На первом этапе предполагается сформировать нормативно-правовую базу реформирования общественного сектора экономики и финансов Республики Дагестан. В частности, будет проведена инвентаризация действующей законодательной и нормативно-правовой базы республики на предмет наличия в ней необходимых для реализации реформы положений. После этого планируется привести нормативно-правовую базу Республики Дагестан в соответствие с требованиями Программы путем принятия новых документов либо внесения изменений в действующие законодательные и нормативно-правовые акты с учетом требований нового Бюджетного кодекса.
Кроме того, на этом этапе предполагается также провести апробирование новых методов в пилотных ведомствах республики. Таким образом, на первом этапе будет создана необходимая база для реализации мероприятий Программы, а опыт пилотных министерств позволит субъектам, реализующим Программу, избежать однотипных ошибок.
На втором этапе планируется широкое внедрение новых методов и механизмов управления региональными финансами в практику деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан.
В сфере общественных финансов предполагается достигнуть следующих результатов:
повышение эффективности и результативности расходования бюджетных средств;
укрепление доходной части бюджета республики;
повышение предсказуемости и прозрачности бюджетной политики;
оптимизация состава республиканской собственности;
повышение прозрачности и стабильности в организации межбюджетных отношений;
внедрение эффективных инструментов управления государственным долгом.
Проведение реформы в социальной сфере приведет к следующим результатам:
диверсификация поставщиков бюджетных услуг и формирование конкурентной среды на рынке предоставления услуг;
повышение качества бюджетных услуг;
повышение доступности бюджетных услуг;
усиление мер адресной поддержки наименее обеспеченных слоев населения при распределении субсидий на оплату ЖКУ;
усиление гражданского (общественного) контроля за принятием решений органов исполнительной власти республики и учреждений, предоставляющих бюджетные услуги.
В экономической сфере реализация запланированных мероприятий повлечет за собой:
повышение деловой активности за счет появления дополнительных стимулов для развития малого бизнеса на территории республики;
повышение обоснованности и эффективности бюджетных инвестиций;
развитие механизмов государственно-частного партнерства.
Оценка исходного уровня управления региональными финансами и планируемые изменения по результатам реформирования системы региональных и муниципальных финансов Республики Дагестан в разрезе мероприятий приведены в приложении N 2.
Успешное осуществление запланированных в рамках Программы мероприятий во многом зависит от своевременной оценки рисков, т.е. неблагоприятных ситуаций и последствий, которые могут возникнуть в ходе реализации Программы. При реализации Программы в Дагестане могут возникнуть следующие виды рисков:
макроэкономический - изменение внешнеэкономической конъюнктуры или мер государственного регулирования в сопряженных с Программой сферах;
политический - возможная смена политического курса вследствие выборов, предполагающая отмену запланированных мероприятий;
законодательный - отсутствие (в том числе на федеральном уровне) нормативно-правовых актов, необходимых для реализации Программы, или внесение изменений в нормативную базу, идущих вразрез с программными мероприятиями;
информационный - отсутствие или искажение информации, необходимой для принятия решений в рамках реализации Программы;
кадровый - отсутствие необходимого количества квалифицированных специалистов или нежелание специалистов участвовать в реализации Программы.
Для управления Программой в условиях риска и неопределенности с большей результативностью все рисковые факторы разделены на управляемые, т.е. полностью поддающиеся воздействию, и частично управляемые, т.е. те, возникновение которых фактически не зависит от субъектов, разработавших и реализующих Программу.
К управляемым относятся информационный и кадровый риски. Поэтому в разделе, посвященном организации системы управления реализацией Программы, предусмотрены антирисковые процедуры, применение которых позволяет нейтрализовать эти виды рисков. Финансовые средства на соответствующие мероприятия предусмотрены в финансовом плане реализации Программы.
К частично управляемым отнесены макроэкономический, политический и законодательный риски. Предотвратить возникновение этих рисков субъекты, реализующие Программу, не могут, однако наступление данных рисковых факторов маловероятно, поскольку как на федеральном, так и на республиканском уровне созданы институциональные рамки, которые не позволят кардинально изменить мероприятия Программы. В частности, базовые макроэкономические параметры на среднесрочную перспективу известны, они легли в основу трехлетнего бюджета страны на 2008-2010 годы, который совпадает по времени с реализацией Программы. На этот же период разработан среднесрочный финансовый план республики, в котором заложены основные экономические и финансовые индикаторы, в рамках которых запланирована реализация Программы. Кроме того, высокий юридический статус Программы не представляет возможности для легкого изменения запланированных мероприятий в случае смены политического курса. В случае с законодательным риском у республики остается право принятия собственных нормативно-правовых актов, необходимых для реализации запланированных мероприятий, при условии, что эти акты не будут противоречить действующему федеральному и республиканскому законодательству.
Приведенный перечень рисков не является исчерпывающим, а очерчивает лишь основные рисковые факторы, которые могут возникнуть в ходе реализации Программы. Далее, при описании конкретных мероприятий реформирования, будут рассмотрены риски, угрожающие реализации каждого из мероприятий.
Обоснование мероприятий реформирования
Обоснование каждого мероприятия реформирования включает в себя оценку исходного состояния, план реформирования, ожидаемые результаты, анализ возможных альтернатив, а также оценку возможных рисков и способы их минимизации. Итоговые нормативно-правовые документы, которые будут приняты по результатам реформирования, сроки их принятия, а также ответственные исполнители в разрезе каждого мероприятия указаны в приложении N 3.
Мероприятие 1. Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве государственных услуг.
Исходное состояние. В настоящий момент финансирование деятельности бюджетных учреждений происходит вне зависимости от результатов их работы, т.е. количества и качества оказываемых ими услуг. Помимо чисто экономической неэффективности негативным последствием такой ситуации является незаинтересованность учреждений в повышении качества услуг.
Вместе с тем элементы прогнозирования потребности по отдельным видам услуг в натуральном выражении используются в работе исполнительных органов власти Республики Дагестан. Как правило, это происходит при планировании строительства объектов социальной сферы. Однако элементы такого планирования лишь частично интегрированы в бюджетный процесс при определении объема капитальных вложений.
Следует отметить, что на сегодняшний день сдерживающим фактором планирования потребности в государственных услугах является фрагментарность информации, собираемой органами статистики по этому вопросу. Системный мониторинг потребности в государственных услугах по отдельным их видам в Республике Дагестан не ведется. Отсутствует также и обратная связь с потребителями государственных услуг, поскольку информация о потребности в услугах и степени удовлетворения в них не публикуется. Это не позволяет учитывать мнение населения при планировании потребности в социально значимых услугах.
План реформирования. На первом этапе на основе действующих классификаторов услуг планируется сформировать перечень наиболее распространенных социально значимых услуг, предоставляемых населению бюджетной сферой, и провести оценку потребности в этих услугах в натуральном выражении и степени ее удовлетворения за последние три отчетных года.
Затем предполагается разработать методику оценки стоимости услуги, что позволит проводить расчет потребности в услугах в денежном выражении. После этого будет утвержден порядок проведения мониторинга и ежегодной оценки потребности в государственных услугах, а также порядок учета результатов мониторинга при формировании проекта бюджета, в том числе в разрезе органов исполнительной власти.
На втором этапе предполагается начать внедрение принятых нормативно-правовых документов в практику деятельности органов исполнительной власти, в частности, использовать данные мониторинга потребности в государственных услугах при формировании расходной части бюджета, в том числе на среднесрочный период. В результате реформирования предполагается добиться минимального отклонения фактически предоставленных государственных услуг от результатов оценки потребности в государственных услугах - размер отклонения предположительно будет отличаться не более чем на 15%.
Результаты оценки потребности в государственных услугах в стоимостном выражении и размер фактически произведенных на предоставление услуг расходов будут размещаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. В рамках внедрения БОРа планируется осуществить переход от финансирования сети учреждений к финансированию услуги, что позволит:
сократить бюджетные расходы в результате ликвидации избыточного предложения;
создать стимулы у бюджетных учреждений для повышения качества услуг, предоставляемых населению;
создать предпосылки для внедрения механизма государственного заказа/задания при организации процесса предоставления услуг;
повысить информационное обеспечение планирования потребности в государственных услугах;
включить население в процесс планирования потребности в государственных услугах;
формировать расходную часть бюджета республики в зависимости от потребности в предоставлении государственных услуг;
повысить степень удовлетворенности в государственных услугах.
Альтернативы. Альтернативой данному мероприятию могло бы стать совершенствование действующей системы финансового планирования на основе разработки финансовых нормативов. Однако сохранение старого порядка (пусть даже усовершенствованного) не создает у бюджетных учреждений стимулов к конкуренции за потребителей услуг и повышению их качества. Кроме того, это не отвечает требованию повышения прозрачности бюджетных расходов. В предложенном варианте реформирования непосредственная увязка бюджетных расходов с количеством и качеством государственных услуг снимет многие вопросы общественности о направлении использования бюджетных средств.
Оценка рисков. Оценку потребности в государственных услугах невозможно организовать без получения в рамках мониторинга необходимой информации. В случае отсутствия достаточных средств на организацию такого мониторинга оценка потребности может быть недостоверна, что приведет к серьезным социальным последствиям. Минимизировать данный риск можно путем оптимизации программы мониторинга (минимально необходимый перечень показателей, использование информации, собираемой по другим каналам, установление оптимальной периодичности сбора информации и т.п.), направленной на снижение его стоимости и включение расходов на его проведение в проект бюджета.
Мероприятие 2. Стандартизация государственных услуг
Исходное состояние. Стандарты качества государственных услуг (определяющие комплексные требования к качеству услуги с точки зрения соблюдения нормативов потребления материальных ресурсов, санитарно-гигиенических норм, регламента выполняемых операций и т.д.) в настоящее время в Республике Дагестан не разработаны. Отдельные элементы стандарта используются в здравоохранении (медико-экономические стандарты, протоколы лечения), образовании (образовательный стандарт) и некоторых других отраслях. Эти элементы стандартов, как правило, определены на федеральном уровне и не закреплены в республиканском законодательстве. Следует также отметить, что указанные элементы стандартов во многом носят чисто профессиональный характер и не ориентированы на потребителя услуг.
План реформирования. На первом этапе реформирования предполагается провести инвентаризацию действующей нормативно-правовой базы республики на предмет наличия в ней стандартов качества, а также выявления документов, в том числе отраслевого значения, на основании которых можно было бы начать работу по разработке стандартов качества государственных услуг. В первую очередь речь идет о документах, содержащих нормы потребления расходных материалов при предоставлении определенных услуг, требований к квалификации персонала, условиям предоставления услуги. На этом же этапе будет начата работа по разработке стандартов качества услуг по основным отраслям социальной сферы. При этом особое внимание будет уделено вопросу экономической обоснованности существующих в отраслях нормативов потребления и целесообразности их изменения в рамках, отвечающих объективным бюджетным ограничениям.
На втором этапе реформирования предполагается закончить разработку стандартов качества услуг и утвердить их законом Республики Дагестан. Утвержденные стандарты качества будут доведены до учреждений, организаций, предоставляющих соответствующие социальные услуги, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также размещены в СМИ и сети Интернет. Наряду с этим будет разработан порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам. В указанном порядке будет закреплена периодичность и способы проверки на соответствие фактически предоставляемых населению услуг установленным стандартам. С целью изучения общественного мнения о качестве предоставляемых населению услуг будут организованы опросы населения по этой проблеме. Результаты проверок и опросов и выявленные случаи нарушения стандартов подлежат освещению в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Утверждение стандартов качества государственных услуг позволит достичь следующих результатов:
создание предпосылок для внедрения механизма государственного заказа/задания при организации процесса предоставления услуг;
создание предпосылок для объективного расчета стоимости государственных услуг и как следствие уровня бюджетных расходов;
создание системы контроля за качеством государственных услуг, направленной на выявление неэффективных производителей услуг;
повышение влияния населения на результаты работы бюджетных учреждений;
создание условий для внедрения системы оплаты услуг, при которой предоставление услуги повышенного качества (сверх утвержденного стандарта) софинансируется ее получателем.
В результате реализации указанного комплекса мероприятий к 1 июля 2009 г. не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) будут иметь стандарты качества бюджетных услуг.
Альтернативы. Разработка и внедрение стандартов качества является одним из ключевых условий реформирования бюджетной сферы. Без разработки стандартов невозможно получить объективную оценку стоимости услуг и перейти от финансирования по смете к финансированию по результату. По существу альтернатива разработке стандартов качества означает отказ от внедрения БОРа.
Оценка рисков. Основным риском при разработке стандарта качества является включение в стандарт завышенных требований, не обеспеченных возможностями бюджета. Без такой сбалансированности внедрение стандартов приведет к невозможности выполнения республикой взятых на себя обязательств. Минимизировать этот риск можно при проведении соответствующей разъяснительной работы с населением, поэтапном внедрении стандарта и установлении графика его пересмотра в сторону повышения по мере роста финансовых возможностей республики.
Мероприятие 3. Расширение состава государственных услуг, предоставление которых осуществляется автономными некоммерческими организациями и (или) частными компаниями.
Исходное состояние. На сегодняшний день в Республике Дагестан практически весь объем социальнозначимых услуг предоставляется бюджетными учреждениями или ГУПами (МУПами). Отчасти такое положение дел объясняется тем, что, с одной стороны, органы исполнительной власти, при отсутствии возможности организовать производство социально значимых услуг на основе экономических стимулов, боясь потерять административные рычаги управления бюджетными учреждениями, неохотно шли на их приватизацию. С другой стороны, сами бюджетные учреждения, не имея опыта работы в конкурентной среде, предпочитали работать в условиях пусть скудного, но гарантированного сметного финансирования. Следует также отметить, что нормативно-правовая база, регулирующая вопросы реорганизации бюджетных учреждений в другие организационно-правовые формы, сформировалась относительно недавно. В частности, Федеральный закон "Об автономных учреждениях" N 174 был принят 3 ноября 2006 г. Подзаконные акты, необходимые для фактического перевода бюджетных учреждений в автономные, были приняты еще позднее.
Тем не менее в республике осознана необходимость расширения состава поставщиков социальных услуг, включения в этот процесс автономных и, возможно, ряда негосударственных организаций. Назрела необходимость оптимизации самой бюджетной сети. Существование учреждений в статусе бюджетных не всегда обоснованно с точки зрения эффективности расходования бюджетных средств, а также качества и доступности услуг, предоставляемых населению республики.
План реформирования. На первом этапе реформирования предполагается провести оценку возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных и/или негосударственных. Оценка будет производиться отдельно по каждой отрасли социальной сферы - образование, здравоохранение, социальная защита, культура. При этом будут учитываться влияние реорганизации бюджетных учреждений на расходы бюджета, сохранение доступности услуг для населения, готовность трудовых коллективов к работе в новых условиях и другие факторы. После этого будет составлен и утвержден перечень основных социальных услуг по этим же отраслям, которые могут предоставляться автономными и/или негосударственными учреждениями.
На втором этапе реформирования планируется подготовить и принять нормативно-правовые документы, которые позволят на практике начать процесс перевода бюджетных учреждений в автономные или негосударственные. В частности, речь идет об утверждении порядка и плана реорганизации бюджетных учреждений. В этих документах будут установлены требования к количеству и качеству услуг, предоставляемых автономными учреждениями по заданию или негосударственными организациями на контрактной основе.
План перевода бюджетных учреждений в автономные, а также фактические результаты реализации будут размещаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Проведение намеченных мероприятий позволит:
оптимизировать сеть бюджетных учреждений;
создать конкурентную среду среди производителей социально значимых услуг и, как следствие, достичь оптимального соотношения "цена-качество" услуги;
в результате осуществления предусмотренных мероприятий доля расходов на финансирование социальных услуг, предоставляемых автономными или негосударственными организациями, предположительно составит не менее 20% от расходов на соответствующие услуги.
Альтернативы. Альтернативой предложенному варианту реформирования могло бы стать сохранение и развитие бюджетной сети. Однако это нецелесообразно ни с точки зрения экономической эффективности, ни с точки зрения качества услуг, предоставляемых населению республики. Кроме того, сохранение текущего состояния будет препятствовать решению других мероприятий, запланированных в рамках программы, в частности, мероприятий, предполагающих переход от финансирования сети учреждений к финансированию производства услуг.
Оценка рисков. К рискам, которые могут затруднить выполнение запланированных мероприятий в полном объеме, относятся следующие.
1.Риск потери контроля над приватизированными и/или автономными учреждениями, их ориентация на предоставление услуг, приносящих наибольший доход, в ущерб услугам, необходимым населению и предоставляемым на нерыночной основе, и, как следствие - ухудшение социального обслуживания населения.
Минимизации риска должна способствовать тщательная проработка уставов реорганизуемых бюджетных учреждений, предусматривающая сохранение их профиля, разработка контрактов с руководителями, позволяющих органам исполнительной власти региона влиять на процесс предоставления социально значимых услуг населению, в том числе его малообеспеченным слоям.
2.Риск увеличения бюджетных расходов на оказание услуг. Привлечение частных коммерческих организаций к оказанию социально значимых услуг подразумевает создание для них определенных экономических стимулов. Это может вызвать необоснованный рост расходов бюджета.
Минимизации риска будет способствовать организация органами исполнительной власти конкурсов на закупку у частных организаций социально значимых услуг в пользу населения.
3.Риск сопротивления трудового коллектива бюджетных учреждений изменению организационно-правовой формы учреждения (согласно Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" согласие трудового коллектива бюджетного учреждения является обязательным условием для перевода его в автономное).
Минимизации риска будет способствовать разъяснительная работа с трудовыми коллективами бюджетных учреждений.
Мероприятие 4. Оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования.
Исходное состояние. Органы исполнительной власти республики осуществляют свою деятельность в соответствии с утвержденными в установленном порядке положениями о министерствах и ведомствах. В указанных документах определены их основные функции, права и ответственность за реализацию. Вместе с тем формулировка функций и задач в этих документах дана в самом общем виде, без определения конечных общественно значимых результатов и количественных характеристик их достижения. Ведомственные программы, которые могли бы содержать такие характеристики, в настоящее время в республике не разрабатываются. Отдельные количественные показатели результатов работы министерств содержатся в межотраслевых республиканских программах, однако эти показатели носят фрагментарный характер и имеются только по ведомствам - соисполнителям программ. Отсутствие необходимых количественных характеристик результатов работы министерств и ведомств не позволяет увязать их с объемами бюджетного финансирования, поэтому до настоящего времени такая работа в республике не проводилась.
План реформирования. На первом этапе реформирования на основе имеющейся нормативно-правовой базы, регламентирующей работу министерств и ведомств республики, будет проведена оценка функций (целей) и задач субъектов бюджетного планирования. По основным функциям и задачам будут определены показатели, характеризующие ход их исполнения и достижение конечных общественно значимых результатов, а также установлены количественные значения показателей. На основе разработанной системы показателей будет проведен анализ результативности работы субъектов бюджетного планирования в увязке с объемами бюджетного финансирования за последние три года и текущий год. С учетом результатов анализа будут разработаны и утверждены нормативно-правовые документы, устанавливающие:
порядок утверждения и корректировки количественных показателей результативности работы субъектов бюджетного планирования;
порядок выделения бюджетных ассигнований субъектам бюджетного планирования в зависимости от результативности их работы;
порядок утверждения и реализации ведомственных целевых программ.
Ведомственные целевые программы, а также отчеты об их исполнении будут на регулярной основе размещаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Проведение намеченных мероприятий позволит:
сформировать механизмы увязки конечных результатов работы субъектов бюджетного планирования с объемами бюджетного финансирования;
повысить эффективность работы органов исполнительной власти республики;
повысить административный и общественный контроль за использованием бюджетных средств;
на втором этапе реализации Программы довести долю расходов, формируемых в рамках ведомственных программ, до 50% от общих расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
Альтернативы. Альтернативой данному мероприятию является отказ от программно-целевого подхода в деятельности субъектов бюджетного планирования ввиду сложности его внедрения. Однако в рамках сохранения текущей ситуации добиться коренного повышения результативности и эффективности бюджетных расходов вряд ли удастся.
Оценка рисков. К рискам, которые могут затруднить выполнение запланированных мероприятий в полном объеме, относятся следующие.
1.Сложность в формализации и количественной оценке результатов работы министерств и ведомств, оказывающих услуги коллективного пользования (регулирующие, законотворческие и т.п. функции).
Минимизировать данный риск можно поэтапной реализацией мероприятия (на первом этапе - описание наиболее значимых функций, по мере накопления опыта - описание остальных функций).
2.Отсутствие квалифицированных кадров для осуществления необходимой работы.
Риск минимизируется путем включения в план реализации Программы мероприятий, направленных на обучение персонала министерств и ведомств.
3.Трудность выделения вклада конкретного субъекта бюджетного планирования в достижение конечного общественно значимого результата, формирующегося под воздействием деятельности нескольких ведомств.
Риск минимизируется путем тесной координации работы ведомств-соисполнителей на стадии разработки программ и определения количественных значений показателей.
4.Формальный подход к определению результирующих показателей и их количественному значению, позволяющий принимать заведомо ненапряженные обязательства.
Риск минимизируется путем организации широкой общественной экспертизы.
Мероприятие 5. Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ
Исходное состояние. В республике начата работа по совершенствованию процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ. В частности, была проведена инвентаризация целей и задач, содержащихся в документах, определяющих социально-экономическое развитие региона на долгосрочную перспективу. Наиболее полным документом, аккумулирующим основные цели и задачи республики, является "Программа экономического и социального развития Республики Дагестан до 2010 г.". <3> Однако эта программа была принята в 2004 г. и в силу этого не учитывает последних нововведений в реформировании общественных финансов и социальной сферы, одобренных на федеральном и республиканском уровне.
--------------------------------
<3> Утверждена Законом Республики Дагестан "Об утверждении Программы экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 г." от 3 декабря 2004 N 35.
На сегодняшний день в республике нет комплексной методики, в которой бы содержался порядок разработки, реализации, корректировки и мониторинга реализации долгосрочных региональных целевых программ. Отдельные моменты такого порядка содержатся в "Положении о порядке формирования перечня строек и объектов для республиканских государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального и республиканского РД бюджетов", утвержденном постановлением Правительства Республики Дагестан N 80 от 27 апреля 2002 г.
План реформирования. В ходе реформирования планируется создать порядок разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных региональных целевых программ. Этот порядок будет утвержден постановлением Правительства Республики Дагестан. Помимо прочих вопросов в нем будет регламентирована процедура изменения (корректировки) или досрочного прекращения средне- и долгосрочных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации. Также на первом этапе реформирования предполагается утвердить порядок заключения государственных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных целевых программ.
Долгосрочные целевые программы и информация о ходе их реализации, включающая оценку экономической и социальной эффективности реализации программ, будет размещаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Осуществление предусмотренных мероприятий позволит:
обеспечить увязку общереспубликанских и местных задач при разработке долгосрочных и среднесрочных региональных целевых программ;
сформировать механизм корректировки и прекращения неэффективных программ;
повысить ответственность заказчиков и исполнителей программ за их реализацию на основе введения практики заключения долгосрочных контрактов;
довести объем бюджетных расходов, предусмотренных в рамках контрактов на реализацию долгосрочных целевых программ, до 60% от общего объема расходов бюджета на реализацию данных программ в расчете на весь срок их реализации.
Альтернативы. Мероприятия, предусмотренные данным направлением Программы, учитывают лучшую практику разработки и реализации долгосрочных программ. Разумной альтернативы этим мероприятиям на сегодняшний день нет.
Оценка рисков. Основным риском при реализации данного направления может стать нежелание как заказчика, так и исполнителя связывать себя обязательствами в рамках долгосрочного контракта, на исполнение которого может повлиять ряд неуправляемых факторов, связанных с изменением макроэкономической ситуации в стране.
Минимизации этого риска будет способствовать принятие среднесрочного финансового плана (трехлетнего бюджета), в котором утверждаются основные финансовые показатели, в том числе и объем расходов в рамках государственных контрактов, а также включение в порядок заключения долгосрочных контрактов процедуры их расторжения в случае возникновения подобных ситуаций, что обеспечивает минимизацию убытков договаривающихся сторон.
Мероприятие 6. Утверждение бюджета на трехлетний период.
Исходное состояние. Одним из основных элементов БОРа является среднесрочное финансовое планирование. Результаты, в соответствии с которыми должно распределяться финансирование между субъектами бюджетного планирования, не всегда возможно адекватно оценить в рамках одного финансового года. Это является одной из причин необходимости внедрения среднесрочного планирования. Важно и то, что среднесрочное финансовое планирование способствует повышению предсказуемости бюджетной политики. Это, в свою очередь, позволяет проводить более взвешенную экономическую политику на территории, что выражается, в том числе, в возможности заключения долгосрочных контрактов в рамках реализации республиканских целевых программ.
В республике ежегодно производится оценка и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических показателей. Разрабатывается среднесрочный финансовый план, однако этот документ носит аналитический характер, формируется в укрупненном виде и не в полной мере отвечает современным требованиям, предъявляемым к среднесрочному финансовому планированию.
План реформирования. На первом этапе реализации настоящей Программы предполагается разработать и принять нормативно-правовые документы законодательного характера, которые позволят внедрить в практику бюджетного процесса республики составление среднесрочного бюджета. Эти документы определят порядок разработки трехлетнего бюджета, его утверждения, возможность перераспределения по годам выделенных на трехлетний период ресурсов и при необходимости корректировки. В них также будет закреплено использование принципа "скользящей трехлетки" при составлении годовых бюджетов. Будут пересмотрены сроки рассмотрения отчета об исполнении бюджета в сторону сокращения с тем, чтобы проект бюджета на очередной финансовый год и планируемый период принимался с учетом фактического исполнения бюджета за предыдущий год.
Данные об отклонениях доходов и расходов в проекте на очередной финансовый год от соответствующих проектировок трехлетнего бюджета с обоснованием причин отклонений и возможных финансово-экономических последствий будут доводиться до широкой общественности через СМИ и Интернет.
Ожидаемые результаты. Проведение намеченных мероприятий позволит:
повысить преемственность бюджетного процесса;
повысить стабильность функционирования бюджетной сферы;
повысить качество принимаемых в республике долгосрочных программ;
довести объем ассигнований, распределяемый между главными распорядителями средств бюджета республики на трехлетний период, до 80% от расходов бюджета на плановый период.
Альтернативы. Конструктивной альтернативой трехлетнему бюджету могла бы стать его разработка на более длительный срок. В частности, целесообразным представляется переход на пятилетнее планирование. Это срок инновационного цикла, и реализация многих проектов, как правило, осуществляется не менее пяти лет. Однако отсутствие опыта и навыков прогнозирования на долгосрочную перспективу не позволяют на сегодняшний день расширить горизонты бюджетного планирования без существенного снижения качества прогноза.
Оценка рисков. К рискам, которые могут затруднить реализацию данного мероприятия, относятся следующие.
1.Высокая зависимость бюджета республики от внешнего финансирования.
Минимизировать данный риск позволит осуществление мероприятий, направленных на укрепление собственной доходной базы и снижение дотационности бюджета.
2.Отсутствие опыта и квалифицированных кадров, владеющих навыками прогнозирования.
Минимизировать данный риск позволят мероприятия по подготовке и переподготовке кадров.
Мероприятие 7. Формирование и практическое применение реестров расходных обязательств
Исходное состояние. В Республике Дагестан реестр расходных обязательств составляется на протяжении двух последних лет. Составлению реестра предшествовала работа по инвентаризации расходных обязательств на предмет их обоснованности с точки зрения действующей нормативно-правовой базы. Формирование реестра расходных обязательств Республики Дагестан, а также реестров муниципальных образований, находящихся на территории республики, осуществляется в соответствии с утвержденным порядком. Постановлением Правительства Республики Дагестан от 26 мая 2006 г. N 84 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Республики Дагестан" утверждено Положение о ведении реестра расходных обязательств Республики Дагестан, которым определено, что органом исполнительной власти республики, уполномоченным осуществлять ведение реестра, является Министерство финансов Республики Дагестан.
План реформирования. Накопленный опыт составления реестра расходных обязательств показал, что механизм его формирования и ведения требует определенной доработки и более глубокой интеграции в бюджетный процесс, особенно на муниципальном уровне. В рамках реализации настоящей Программы предполагается усовершенствовать действующую нормативно-правовую и методологическую основу его ведения.
Прежде всего предполагаемые уточнения будут касаться разработки и утверждения формализованного порядка расчета объема расходов бюджета на реализацию расходных обязательств в разбивке их на действующие и принимаемые.
Повышению прозрачности применения реестра и в целом бюджетной политики будет способствовать публикация в СМИ и сети Интернет реестра расходных обязательств Республики Дагестан и реестров расходных обязательств муниципальных образований, находящихся на территории республики.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
достоверно определять объем принятых обязательств, исключив субъективизм при его оценке;
предотвратить принятие новых обязательств, не подкрепленных финансовыми возможностями бюджета;
повысить прозрачность и правовую обоснованность бюджетных расходов;
довести уровень бюджетных расходов, регулируемых нормативно-правовыми актами, детально определяющими порядок определения их стоимости, до 90%.
Альтернативы. Составление реестра расходных обязательств предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации. Альтернативы его составлению не существует.
Оценка рисков. Основным риском, возникающим при реализации данного направления, является формальный подход к составлению реестра, особенно на муниципальном уровне. Минимизировать данный риск позволит строгий контроль за этой работой, а также проведение мероприятий по повышению квалификации кадров, отвечающих за данный участок.
Мероприятие 8. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов
Исходное состояние. В Республике Дагестан кассовых разрывов за последние три года не возникало, соответственно, заемные средства для их погашения не привлекались. Вместе с тем необходимый инструментарий, позволяющий предвидеть и минимизировать финансовые последствия возможного их возникновения, на сегодняшний день в республике не разработан.
План реформирования. В ходе работы по реализации данного направления будет разработана методология планирования временных кассовых разрывов. При ее разработке будут учтены сезонные и другие причины их возникновения.
Кроме того, будет утвержден порядок формирования финансового резерва для финансирования кассовых разрывов и порядок его использования в случаях, когда разрывов не возникает. После утверждения эти нормативно-правовые документы будут опубликованы в СМИ и размещены в сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий по данному направлению позволит:
прогнозировать и предотвращать возникновение кассовых разрывов;
в комплексе с другими мерами добиться сокращения (стабилизации) уровня кредиторской задолженности бюджета.
Альтернативы. Учитывая, что на сегодняшний день проблема кассовых разрывов для республики не актуальна, можно было бы не разрабатывать методику и порядок формирования финансового резерва. Однако в случае возникновения кассовых разрывов может возникнуть ситуация неготовности к их ликвидации, что приведет к напряженности при исполнении бюджета и необходимости срочного привлечения заемных средств на невыгодных условиях.
Оценка рисков. Основным риском реализации мероприятий по данному направлению является отсутствие свободных финансовых средств, необходимых для формирования резерва. Минимизация этого риска возможна за счет сокращения размера фонда до допустимого минимума за счет повышения качества планирования бюджета и проведения совместно с налоговой службой мероприятий по повышению ритмичности и полноты сбора налогов, поступающих в республиканский бюджет.
Мероприятие 9. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений
Исходное состояние. На сегодняшний день в Республике Дагестан проведена инвентаризация кредиторской задолженности, включая кредиторскую задолженность бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также анализ причин ее возникновения за последние три отчетных года. Инвентаризация производилась на основе имеющейся информации, собираемой различными ведомствами (не всегда сопоставимой и носящей отрывочный характер) и разовых запросов Министерства финансов Республики Дагестан. Комплексный мониторинг по данной проблеме на сегодняшний день не проводится.
План реформирования. Первым шагом в решении этой проблемы станет утверждение плана реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, включающего обширный комплекс мер - от переоформления в форму иных обязательств до возможного банкротства хронических должников. Эта работа будет вестись каждым отраслевым органом исполнительной власти республики, в ведении которого находятся бюджетные учреждения и/или унитарные предприятия, имеющие просроченную кредиторскую задолженность.
Информационное обеспечение реализации плана будет основано на организации и ведении мониторинга кредиторской задолженности бюджета, бюджетных учреждений и унитарных предприятий. Мониторинг позволит получать комплексную информацию об объемах кредиторской задолженности (в том числе просроченной) по основным направлениям ее возникновения. Форма отчетности, на основании которой будут собираться сведения о задолженности, и инструкция по ее сбору будет разработана Министерством финансов Республики Дагестан в едином для всех отраслевых ведомств формате. Это обеспечит методологическое единство собираемой информации.
Данные о состоянии кредиторской задолженности (в том числе просроченной) по основным категориям кредиторов, а также мерах, принимаемых к ее погашению, будут на регулярной основе размещаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Проведение указанных мероприятий позволит:
оздоровить региональные финансы;
повысить инвестиционную привлекательность региона;
ликвидировать просроченную задолженность, при этом кредиторская задолженность бюджета, бюджетных учреждений и унитарных предприятий не будет превышать безопасной величины, равной 1/12 годовых расходов бюджета, ни в одном из месяцев.
Альтернативы. Выбор разумной альтернативы варианту реструктуризации просроченной кредиторской задолженности затруднителен. Полное списание долгов перед бюджетом или выделение бюджетных средств подведомственным предприятиям и организациям для их погашения перед другими кредиторами может породить иждивенческие настроения, в том числе мысль о том, что и в дальнейшем ответственность за погашение долгов возьмет на себя государство. Последствием будет наращивание просроченных долгов.
Оценка рисков. Основные риски по данному направлению связаны с тем, что предприятия/учреждения, имеющие просроченную кредиторскую задолженность, могут воспринимать меры по ее переоформлению не как временный перенос обязательств по ее погашению, а как прощение этих обязательств. Это может поставить под угрозу выполнение плана по реструктуризации задолженности. Минимизировать данный риск позволит жесткий контроль за выполнением графика реструктуризации на основе мониторинга состояния кредиторской задолженности. Публикация сведений о хронических должниках предостережет контрагентов от заключения с ними сделок.
Мероприятие 10. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства
Исходное состояние. Правовая экспертиза и оценка финансовых последствий реализации проектов бюджетных и налоговых законов в Дагестане проводится силами специалистов органов исполнительной власти. В отдельных случаях на договорной основе к экспертизе привлекаются независимые эксперты. Однако такая практика не находит широкого распространения в силу бюджетных ограничений.
До настоящего момента широкой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики в Республике Дагестан не проводилось.
План реформирования. На первом этапе реформирования будет создана нормативно-правовая основа для проведения независимой экспертизы. В частности, будет утверждено положение об обязательности проведения публичной независимой экспертизы бюджетных и налоговых законопроектов. Одной из форм независимой экспертизы может стать создание экспертных советов, включающих в себя по определенным квотам представителей научной общественности, профессиональных объединений и союзов, ведущих экспертов в той или иной области. Кроме того, будет разработан и принят порядок (регламент) проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства.
Результаты публичной независимой экспертизы будут публиковаться в СМИ и размещаться в сети Интернет. Причем размещение результатов экспертизы в СМИ будет происходить до официального утверждения соответствующих законопроектов.
Ожидаемые результаты реформирования. Проведение указанных мероприятий позволит:
повысить качество и обоснованность принимаемых законов за счет учета общественного мнения;
снизить возможное недовольство населения при принятии "непопулярных", но необходимых законов за счет проведения разъяснительной работы в ходе проведения публичной независимой экспертизы.
Закрепление обязательности проведения экспертизы и утверждение порядка ее проведения позволят на втором этапе реформирования добиться того, что в последнем отчетном году и текущем финансовом году (2009 г.) все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики будут проходить независимую публичную экспертизу.
Альтернативы. Альтернативой проведению публичной независимой экспертизы в области бюджетного и налогового законодательства могло бы стать расширение практики привлечения к экспертизе на договорной основе научных экспертов. Однако, как было отмечено выше, это сдерживается недостатком бюджетных средств. Кроме того, работа узкой группы экспертов не позволит учесть весь спектр мнений по рассматриваемому вопросу.
Оценка рисков. Основным риском проведения публичной независимой экспертизы является включение под давлением общественности в проект закона популистских норм, не обеспеченных доходными возможностями бюджета. Минимизация этого риска связана с включением в положение о проведении экспертизы нормы, не допускающей включение в проекты законов подобных предложений.
Мероприятие 11. Обеспечение 100% платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги при обеспечении адекватных мер социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения
Исходное состояние. В 2007 г. в Республике Дагестан было принято постановление Правительства Республики Дагестан N 95 от 9 апреля 2007 г. "О республиканских стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2007 год", в котором предусмотрен переход на 100-процентный уровень оплаты гражданами жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). На сегодняшний день фактический уровень оплаты не превышает 60%. С целью реализации поставленной задачи проведена оценка бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, а также расходов на меры социальной поддержки граждан, в том числе из местных бюджетов. Проинвентаризированы нормативно-правовые акты, регулирующие данные расходные обязательства бюджета. Проведен анализ документов, определяющих обоснованность тарифов на оказание ЖКУ.
План реформирования. Решение вопроса, связанного с повышением фактического уровня платежей граждан за ЖКУ, будет проходить по двум направлениям. Первое направление связано с установлением экономически обоснованных тарифов на ЖКУ. В частности, в рамках этого направления будет проведена работа по ликвидации перекрестного субсидирования при предоставлении ЖКУ различным категориям потребителей. Второе направление связано с повышением адресности субсидий на оплату ЖКУ. Будет утвержден порядок учета доходов граждан с целью определения их права на получение субсидий на оплату жилья и ЖКУ с учетом имущественных прав соответствующих лиц.
Кроме этого, начиная со второго этапа реформирования, все муниципальные образования, расположенные на территории республики, будут вести форму отчетности, включающую в себя показатели фактического и установленного уровня оплаты населением ЖКУ, а также планируемые величины тарифов на ЖКУ на среднесрочную перспективу, с обязательной публикацией указанных данных в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Проведение указанных мероприятий позволит:
оптимизировать расходы бюджета на субсидирование населению ЖКУ за счет сокращения контингента лиц, получающих поддержку, без ущерба для малоимущих слоев населения;
произвести финансовое оздоровление действующих организаций ЖКХ;
создать условия для привлечения в отрасль ЖКХ частных предприятий и возникновения конкурентной среды;
снять необоснованную финансовую нагрузку на предприятия и организации, за счет которых осуществлялось перекрестное субсидирование;
довести фактический уровень оплаты граждан за предоставляемые им ЖКУ не менее чем до 95%.
Альтернативы. Альтернативой могло бы стать сохранение положения, при котором бюджет покрывает убытки организаций ЖКХ, возникающие из-за низкого уровня оплаты их услуг населением. Однако при такой ситуации невозможно сформировать конкурентную среду в отрасли, существенно повысить качество услуг, оказываемых населению, оптимизировать потребление населением воды, электро- и теплоэнергии.
Оценка рисков. Переход на 100-процентный фактический уровень оплаты будет, вполне вероятно, сопровождаться социальным напряжением, даже в том случае, если категории населения - получатели субсидий будут определены достаточно объективно и точно с учетом уровня их доходов. Ситуация осложняется также постоянным ростом тарифов на ЖКУ.
В какой-то степени минимизации этих рисков будет способствовать проведение мероприятий по экономии потребления (установка приборов учета, позволяющих оплачивать населению не расчетный, а фактически потребленный ресурс). Смягчению ситуации будет способствовать также доведение до граждан прогнозного уровня тарифов на среднесрочную перспективу, что позволит им подготовиться к предстоящему увеличению расходов на оплату ЖКУ.
Мероприятие 12. Оптимизация планирования и мониторинг инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств.
Исходное состояние. На сегодняшний момент в республике не сформирована комплексная нормативная база осуществления капитальных инвестиций за счет бюджетных средств, которая бы включала:
порядок отбора проектов на основе оценки их социальной, бюджетной и экономической эффективности;
порядок прекращения (приостановления) финансирования строек и консервации объектов незавершенного строительства по установленным критериям;
порядок мониторинга реализации инвестиционных проектов.
План реформирования. На первом этапе реформирования будет проведена экспериментальная оценка социальной и бюджетной эффективности строящихся объектов за счет (с долевым участием) бюджетных источников финансирования. На основе обобщения полученных материалов будет разработана и утверждена соответствующая методика (порядок) отбора проектов. Отдельным нормативно-правовым актом будет утверждена система критериев, удовлетворение которым будет являться основанием для досрочного прекращения (корректировки) инвестиционных проектов. Разработанные критерии будут включены в программу мониторинга реализации инвестиционных проектов. Результаты мониторинга будут регулярно публиковаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
повысить эффективность бюджетных расходов на инвестиционные цели;
предотвратить необоснованное замораживание средств в незавершенное строительство;
повысить общественный контроль и исключить субъективизм при отборе проектов;
исключить из расходов бюджета за последний отчетный год расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации.
Альтернативы. Альтернативой предлагаемым изменениям мог бы стать отбор проектов на основе политических решений. В этом случае велик риск ошибок в определении направлений бюджетных капитальных вложений, территориальном размещении строящихся объектов и т.п.
Оценка рисков. Риски в реализации данного направления связаны с трудностями оценки социальной эффективности проектов, установлением объективных критериев, на основании которых принимается решение о прекращении (корректировке) инвестиционного проекта. Минимизировать данные риски можно путем изучения лучшей практики в данной области, привлечения к разработке необходимых актов высококвалифицированного персонала.
Мероприятие 13. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет.
Исходное состояние. В республике на текущий момент в основном сформирована нормативно-правовая база, регулирующая порядок предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в бюджет, а также порядок контроля за ее соблюдением на основе мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Списание безнадежной к взысканию недоимки и задолженности по пеням и штрафам по налогам и сборам, зачисляемым в республиканский бюджет Республики Дагестан, регламентируется постановлением Правительства Республики Дагестан N 123 от 14 мая 2007 г. "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам по налогам и сборам, зачисляемым в республиканский бюджет Республики Дагестан".
Регулярно проводится оценка потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе по рассроченным и отсроченным платежам. По состоянию на 1 января 2007 г. недополученных доходов по этим причинам нет.
План реформирования. Основное внимание на этапе реформирования будет уделено реализации порядка регулирования дебиторской задолженности, предусмотренного в принятых документах. На основе данных о дебиторской задолженности, получаемых в ходе мониторинга, будут анализироваться причины ее возникновения, совместно с уполномоченными органами приниматься меры по погашению задолженности, возникшей в нарушение установленного порядка.
С 2008 года данные об объемах дебиторской задолженности, а также рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции) будут размещаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
повысить дисциплину уплаты налогов, поступающих в республиканский и местные бюджеты;
предотвратить случаи предоставления необоснованных рассрочек и отсрочек по налоговым платежам;
ограничить объем возможной дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей до величины, не превышающей 3% доходов бюджета.
Альтернативы. Альтернативой может стать отказ от предоставления отсрочек и рассрочек по налоговым платежам. Однако обоснованные отсрочки и рассрочки, предоставляемые в разумных пределах, способствуют активизации деловой и инвестиционной активности в республике. Поэтому их полный запрет нецелесообразен.
Оценка рисков. При реализации указанных мероприятий могут возникнуть следующие риски.
1.Возможные методологические ошибки, допущенные при разработке нормативной базы. Заложенные в основу нормативно-правовой базы критерии для предоставления отсрочек и рассрочек по налоговым платежам могут быть определены недостаточно корректно с точки зрения оценки возможных бюджетных последствий. Это приведет к недополучению доходов бюджета по сравнению с утвержденными показателями.
Минимизировать данный риск можно путем постоянного анализа информации о бюджетных последствиях предоставления отсрочек и рассрочек и внесения при необходимости соответствующих корректировок в нормативную базу.
2.Возможные трудности получения информации, собираемой по линии налоговых органов. Минимизировать данный риск можно путем улучшения информационного взаимодействия с налоговыми органами.
Мероприятие 14. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
Исходное состояние. На сегодняшний день объем налоговых льгот в Республике Дагестан составляет менее 5% налоговых доходов бюджета. Эти льготы возникли в связи с решениями, принятыми в предыдущие годы. Министерством финансов Республики Дагестан была проведена оценка последствий введения этих льгот и, принимая во внимание высокий уровень дотационности бюджета, было принято решение о приостановлении на текущем этапе предоставления налоговых льгот. Однако, учитывая высокие темпы социально-экономического развития Дагестана, этот инструмент экономической политики в ближайшие годы может быть снова востребован. В силу этого необходимо уже сегодня приступить к формированию соответствующей нормативной базы.
План реформирования. На первом этапе реформирования предполагается утвердить порядок оценки бюджетной и социальной эффективности налоговых льгот. Во избежание негативных последствий для бюджетной системы республики в Дагестане будет законодательно утвержден запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке их финансовой и социальной эффективности.
Кроме того, в республике соответствующим нормативным актом будет установлен порядок обязательного опубликования сведений об объемах налоговых льгот и эффективности их предоставления в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты реформирования. Реализация намеченных мероприятий позволит:
сократить потери бюджета от предоставления необоснованных льгот;
усилить административный и общественный контроль за реализацией республиканской налоговой политики;
удерживать объем предоставляемых налоговых льгот в пределах 5% от налоговых доходов бюджета.
Альтернативы. Альтернативой мог бы стать полный отказ от предоставления налоговых льгот и от разработки указанных нормативно-правовых актов. Но это привело бы к необоснованному сужению возможностей проведения стимулирующей экономической политики.
Оценка рисков. Риски по этому направлению могут быть связаны с качеством разрабатываемых методик расчета эффективности предоставляемых налоговых льгот, которое будет выражаться в нечеткой взаимосвязи предоставляемых налоговых льгот с показателями стратегических целей и задач, стоящих перед Республикой Дагестан. Минимизировать данный риск в определенной мере можно путем привлечения к разработке соответствующих документов высококвалифицированных специалистов, а также организации проведения публичной экспертизы подготовленных проектов нормативных актов.
Мероприятие 15. Реализация комплекса мер по повышению деловой активности
Исходное состояние. В настоящее время в республике реализуется республиканская целевая программа развития малого предпринимательства в Республике Дагестан на период до 2010 года, утвержденная постановлением Правительства Республики Дагестан N 150 от 12 сентября 2005 г. К основным целям этой программы относятся создание правовых и экономических условий для дальнейшего развития малого предпринимательства, дополнительных рабочих мест, увеличение объемов производства продукции, рост налоговых отчислений в бюджеты всех уровней. Часть средств на реализацию этой программы выделена из федерального бюджета по итогам победы Республики Дагестан в конкурсе, организованном Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.
В республике сформирована определенная инфраструктура поддержки малого предпринимательства, обеспечивающая субъектам малого предпринимательства решение вопросов правового обеспечения и бизнес-планирования: Ассоциация фермерских хозяйств и сельхозкооперативов Дагестана, Торгово-промышленная палата Республики Дагестан, некоммерческое партнерство "Махачкалинское агентство поддержки предпринимательства", ООО "Центр бизнес-планирования", ООО "Каспий-СТАБУС", ГУ "Республиканский молодежный бизнес-инкубатор "Дагестан" при Министерстве образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан. В городах и районах функционирует 6 муниципальных фондов поддержки и развития малого предпринимательства.
Комитетом Правительства Республики Дагестан по поддержке и развитию малого предпринимательства и потребительского рынка ежегодно составляются графики проведения семинаров в городах и районах республики, направленных на оказание консультационной поддержки субъектам малого бизнеса. Ежегодно проводится оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства. Начиная с 2003 г. ведется мониторинг состояния малого предпринимательства.
План реформирования. В рамках реализации Программы запланированы мероприятия, направленные на дальнейшую поддержку малых и средних предприятий. В частности, будет продолжено развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в городах и районах республики, улучшено информационное обеспечение субъектов малого бизнеса, разработаны и внедрены новые кредитно-инвестиционные механизмы. Одной из задач поддержки малого бизнеса будет являться диверсификация его отраслевой структуры. В настоящее время большинство малых предприятий сконцентрировано в торговле, промышленности и строительстве. На этапе реформирования ставится задача не только роста малого бизнеса, но и его развития в отраслях социальной сферы - образовании, здравоохранении, социальной защите, ЖКХ.
В связи с принятием нового федерального закона о малом предпринимательстве будут внесены необходимые коррективы в республиканскую нормативную базу, регулирующую эти вопросы. В частности, будут пересмотрены порядок оказания консультативной и организационной поддержки субъектов малого бизнеса, мониторинга состояния малого предпринимательства. Одновременно будет налажена публикация в СМИ и сети Интернет результатов мониторинга.
Ожидаемые результаты реформирования. Реализация намеченных мероприятий позволит:
увеличить долю малых предприятий в ВРП Дагестана;
создать новые рабочие места в экономике республики;
создать условия для формирования среднего класса;
увеличить доходную базу бюджета; улучшить отраслевую структуру малого бизнеса.
Альтернативы. Альтернативой мог бы стать отказ от дальнейшей государственной поддержки малого предпринимательства в надежде на его саморазвитие после уже осуществленных стимулирующих мер. В краткосрочной перспективе это может привести к некоторой экономии бюджетных средств. Однако мировой опыт свидетельствует о том, что даже в развитых странах без постоянной государственной поддержки малого бизнеса невозможно решить целый ряд не только экономических, но и социальных проблем.
Оценка рисков. Реализация данного мероприятия подвержена следующим основным рискам.
1.Недостаточность бюджетных средств, необходимых для государственной поддержки малого бизнеса. Минимизировать данный риск в определенной степени можно путем выбора форм поддержки, не требующих значительного бюджетного финансирования (первоочередное предоставление в аренду помещений, находящихся в республиканской и муниципальной собственности, преимущественное право при размещении госзаказа и т.п.).
2.Уход в "тень" малого бизнеса. Минимизация этого риска связана с созданием благоприятных условий для открытой работы (реализация мер по облегчению отчетности, сокращение контрольных мероприятий, упрощенный порядок налогообложения и т.д.).
Мероприятие 16. Повышение прозрачности и доступности сведений о собственности Республики Дагестан
Исходное состояние. В Дагестане ведется реестр объектов, находящихся в собственности республики, который включает сведения и по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат республике. Постановлением Правительства Республики Дагестан N 85 от 8 апреля 1999 года утверждено Положение об учете государственного имущества Республики Дагестан и ведении реестра государственного имущества Республики Дагестан. Учет объектов, находящихся в собственности республики, ведется по балансовой стоимости с учетом проводимых переоценок. Рыночная стоимость объектов определяется в отдельных случаях, как правило, при подготовке объектов к приватизации. Официально порядок проведения рыночной оценки имущества не утвержден.
План реформирования. На этапе реформирования предполагается утвердить порядок оценки рыночной стоимости объектов независимыми организациями. В основу этого документа будет положен принцип конкурсного отбора независимых оценщиков имущества, а также обязательность использования при оценке стандартов оценки, утвержденных приказами МЭРТ Российской Федерации от 20 июля 2007 г. N 255 и N 256 "Цель оценки и виды стоимости (ФСО N 2)" и "Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки (ФСО N 1)".
Информация о стоимости объектов, находящихся в республиканской собственности, будет опубликована в СМИ и сети Интернет с выделением объектов, намеченных к приватизации.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
получить объективную информацию о реальной рыночной стоимости объектов, находящихся в республиканской собственности;
повысить точность прогноза доходов бюджета от использования и продажи собственности;
исключить случаи продажи собственности ниже реальной стоимости;
внедрить формализованную процедуру оценки в отношении всех соответствующих активов.
Альтернативы. Альтернативой мог бы стать отказ от рыночной оценки имущества независимыми оценщиками и использование этой процедуры только в случаях, предусмотренных законодательством (обязательная переоценка, приватизация). Однако отказ от рыночной оценки не позволит дать реальную картину (на основе составления баланса активов и пассивов) финансового положения региона, способности обеспечивать обязательства имеющимся имуществом, а значит, снизит возможности для привлечения инвестиций для развития социальной сферы.
Оценка рисков. Основные риски, связанные с реализацией данного мероприятия, обусловлены недостаточностью бюджетных средств для привлечения независимых оценщиков. В какой-то степени нагрузка на бюджет по реализации мероприятия может быть снижена путем внедрения конкурсных процедур отбора оценщиков.
Мероприятие 17. Повышение эффективности собственности Республики Дагестан
Исходное состояние. В Дагестане регулярно проводится оценка деятельности ГУПов и организаций, доли уставного (складочного) капитала в которых принадлежат республике. Оценка производится на основе предоставляемой этими организациями отчетности. Порядок отчетности руководителей республиканских ГУПов и учрежденных ими дочерних предприятий утвержден постановлением Правительства Республики Дагестан "О ходе выполнения мероприятий по повышению эффективности управления государственной собственностью Республики Дагестан" N 222 от 4 сентября 1999 года. Однако собираемая в рамках этой отчетности информация не позволяет провести комплексный анализ деятельности и долговых обязательств ГУПов и акционерных обществ с участием государственной собственности Республики Дагестан. Оценивается лишь степень выполнения плановых заданий по отдельным показателям деятельности, установленных этим предприятиям органом исполнительной власти, осуществляющим право собственности. Сопоставление с основными показателями работы частных предприятий соответствующих отраслей не производится.
План реформирования. На первом этапе реформирования предполагается внести необходимые изменения в действующую процедуру оценки деятельности республиканских ГУПов и акционерных обществ, обеспечивающие возможность проведения сопоставлений с результатами деятельности аналогичных частных предприятий, оценки бюджетной и социальной эффективности ГУПов, соответствия реализуемых ими функций полномочиям, закрепленным за республикой. Соответствующие необходимые дополнения будут внесены и в порядок предоставления отчетности предприятиями этих организационно-правовых форм. Реализация указанных мероприятий создаст основу для определения и утверждения критериев, позволяющих оценить целесообразность сохранения ГУПов и акционерных обществ в собственности республики. Реестр таких предприятий и сопоставительные результаты их деятельности будут публиковаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
выявить ГУПы и акционерные общества (доля в капитале которых принадлежит республике), деятельность которых не связана с реализацией полномочий, закрепленных за республикой;
повысить бюджетную и социальную эффективность деятельности республиканских ГУПов и акционерных обществ (доля в капитале которых принадлежит республике).
Не менее 90% ГУПов и организаций, доли в уставных капиталах которых принадлежат республике, будут удовлетворять установленным критериям.
Альтернативы. Альтернативой мог бы стать отказ от прямого участия государства в экономике, приватизация ГУПов и продажа долей в капитале акционерных обществ. Однако такое решение может привести к потере контроля государства в стратегически важных для экономики республики отраслях, а также в отраслях, обеспечивающих жизнедеятельность населения, в которых действие рыночных механизмов, как правило, в силу объективных причин ограничено.
Оценка рисков. Основной риск при реализации данного мероприятия может быть связан с противодействием работников ГУПов, сохранение которых на основании разработанных критериев в республиканской собственности будет признано нецелесообразным, приватизации или реорганизации. Минимизировать данный риск позволит разъяснительная работа с трудовыми коллективами таких предприятий, безусловное соблюдение социальных гарантий, предусмотренных законом в таких ситуациях.
Мероприятие 18. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Республики Дагестан, принятия долговых обязательств, их рефинансирования
Исходное состояние. Министерством финансов Республики Дагестан регулярно проводится оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований и срокам их погашения. Ведется долговая книга. Тем не менее формализованных методик управления государственным долгом, позволяющих расчетным образом определять возможность и объем осуществления новых заимствований с учетом последствий этого решения с точки зрения платежеспособности бюджета, на настоящий момент не разработано.
Сведения о долговых обязательствах и сроках их погашения в СМИ и сети Интернет не публикуются.
План реформирования. На первом этапе реформирования запланирована разработка и утверждение нормативно-правовым актом методологии расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период, а также методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета республики. Принятие этих документов позволит определять объем новых заимствований, которые могут быть привлечены на инвестиционные цели без опасения подорвать платежеспособность бюджета. Все нормативно-правовые акты будут разработаны с учетом методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по совершенствованию системы управления государственным и муниципальным долгом, разработанных Министерством финансов Российской Федерации.
Сведения о долговых обязательствах республики, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения, будут публиковаться в СМИ и размещаться в сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
повысить качество среднесрочного прогнозирования в части планирования капитальных вложений;
минимизировать риски неплатежеспособности бюджета; повысить прозрачность долговой политики республики;
автоматизировать процесс расчетов и на этой основе обеспечить их многовариантность с учетом изменения прогнозируемых параметров, влияющих на размеры долговой емкости бюджета.
Альтернативы. Альтернативой внедрения формализованных процедур управления государственным долгом республики могла бы быть экспертная оценка возможностей привлечения новых заимствований, проводимая в рамках формирования проекта бюджета на очередной год и среднесрочный период. Недостатками этого подхода являются его субъективный характер и необходимость дополнительных расходов бюджета на привлечение экспертов.
Оценка рисков. Основной риск связан с недостатком опыта и необходимой квалификации у разработчиков методики, что может привести к последующим ошибкам в расчетах и переоценке долговой емкости бюджета. Минимизировать данный риск можно путем повышения квалификации сотрудников, ответственных за разработку документа, и проведения тщательной экспертизы проекта методики.
Мероприятие 19. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи
Исходное состояние. Министерство финансов Республики Дагестан регулярно осуществляет анализ социально-экономического положения муниципальных образований. Этот анализ, помимо других аспектов, включает оценку дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей муниципалитетов, равномерности распределения налоговой базы по территории региона.
Начиная с 2006 года оценка дифференциации налогового потенциала и равномерности распределения налоговой базы по территории региона осуществляется межведомственной комиссией, образованной согласно Указу Президента Республики Дагестан от 25 апреля 2006 г. N 37 "Об образовании республиканской межведомственной комиссии по увеличению доходной части консолидированного бюджета Республики Дагестан, развитию налогооблагаемой базы и проведению мероприятий по легализации "теневой зарплаты". В состав межведомственной комиссии включаются специалисты Министерства экономики Республики Дагестан, Министерства финансов Республики Дагестан, Министерства промышленности, транспорта и связи Республики Дагестан, Управления Федеральной налоговой службы по Республике Дагестан, Министерства внутренних дел по Республике Дагестан, Территориального органа Федеральной службы госстатистики по Республике Дагестан, Комитета Правительства Республики Дагестан по поддержке и развитию малого предпринимательства и потребительского рынка, Государственной инспекции труда в Республике Дагестан, других министерств и ведомств Республики Дагестан. Принимаемые меры по развитию доходной базы позволили Республике Дагестан увеличить собираемость налогов и сборов, а также сократить размер недоимки и задолженности по налогам на 14200 тыс. рублей в 2006 году.
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в Республике Дагестан приняты и утверждены методики распределения финансовой помощи из республиканского бюджета в местные бюджеты. Основными нормативными правовыми актами (за исключением федеральных), определяющими систему межбюджетных отношений в Республике Дагестан, являются:
1.Закон Республики Дагестан N 23 от 6 июня 2005 г. "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан";
2.Закон Республики Дагестан N 44 от 1 ноября 2005 г. "О республиканском фонде финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан";
3.Закон Республики Дагестан N 60 от 8 декабря 2005 г. "О республиканском фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан";
4.Закон Республики Дагестан N 64 от 8 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Дагестан государственными полномочиями Республики Дагестан по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан";
5.Закон Республики Дагестан N 7 от 3 февраля 2006 г. "О районном фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан в части, формируемой за счет собственных доходов местного бюджета муниципального района";
6.Закон Республики Дагестан N 38 от 12 октября 2005 г. "О республиканском фонде софинансирования социальных расходов муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан";
7.Закон Республики Дагестан N 43 от 1 ноября 2005 г. "О республиканском фонде муниципального развития";
8.Закон Республики Дагестан N 35 от 12 октября 2005 г. "О порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета Республики Дагестан".
Таким образом, республика приступила к формированию современной нормативно-правовой основы межбюджетных отношений, позволяющей существенно повысить их прозрачность, объективность, предсказуемость и стабильность. В рамках реализации программы эта работа получит свое дальнейшее развитие.
План реформирования. В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 1 января 2006 года все вновь образованные муниципальные образования Республики Дагестан наделяются полной самостоятельностью в принятии решений, отнесенных к их компетенции. В этих условиях особую важность принимают механизмы межбюджетного регулирования. По прошествии двух лет был выявлен ряд недостатков действующей системы межбюджетных отношений, требующих внесения изменений в действующее законодательство. В результате в республике начата работа по подготовке внесения изменений в методики расчета финансовой помощи местным бюджетам и в распределение нормативов отчислений. В частности, разработанная и действующая на сегодняшний день методика распределения средств на софинансирование социальных расходов, в рамках которых производится перераспределение средств, будет доработана с учетом требований к конечным результатам расходования данных средств.
Кроме того, будет установлен порядок обязательного размещения в СМИ и (или) сети Интернет полного комплекта нормативных документов, регулирующих межбюджетные отношения в республике, а также величины финансовой помощи и ее распределения по муниципалитетам.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
повысить стабильность бюджетной системы на муниципальном уровне;
создать предпосылки для внедрения среднесрочного бюджетного планирования на муниципальном уровне;
повысить прозрачность и объективность распределения межбюджетных трансфертов;
увязать бюджетное софинансирование с конечными результатами (количеством и качеством услуг);
довести объем финансовой помощи, распределяемой между муниципальными образованиями на очередной финансовый год и плановый период, соответственно до 95% и 80% расходов на предоставление финансовой помощи.
Альтернативы. Разумной альтернативы формализации межбюджетных отношений нет. Альтернативные варианты могут рассматриваться только в части подходов, закладываемых в основу методики при ее разработке.
Оценка рисков. Риском при реализации данного мероприятия может стать изменение федерального законодательства, определяющего рамочные принципы в области межбюджетных отношений. Это может потребовать соответствующих корректировок нормативно-правовой базы республики по данному вопросу и повлияет на выполнение требования стабильности в распределении трансфертов (риск, неуправляемый на республиканском уровне).
Мероприятие 20. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам
Исходное состояние. Министерство финансов республики контролирует возникновение кассовых разрывов при исполнении бюджета муниципальными образованиями и принимает меры по их предотвращению. Оценка фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям Республики Дагестан проводится на протяжении последних трех лет по всем районам. В соответствии с этим принимается решение о предоставлении или отказе в предоставлении бюджетного кредита.
В соответствии с Бюджетным кодексом принят Закон Республики Дагестан от 12 октября 2005 г. N 35 "О порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета Республики Дагестан" и постановление Правительства Республики Дагестан от 8 сентября 2006 г. N 188 "О Порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета Республики Дагестан".
Тем не менее формализованного порядка расчета кассового разрыва по бюджетам конкретных муниципальных образований и формализованной методики расчета возможного объема бюджетных кредитов в республике нет. При этом Законом N 35 от 12 октября 2005 г. и постановление Правительства Республики Дагестан N 188 от 8 сентября 2006 г. утвержден общий порядок предоставления бюджетных кредитов за счет средств республиканского бюджета на финансирование временных кассовых разрывов. При подаче заявки на получение бюджетного кредита на финансирование возникшего кассового разрыва муниципальное образование обязано предоставить полную информацию по форме, разработанной Министерством финансов Республики Дагестан, хотя и не утвержденной официально. Несмотря на отсутствие формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов, используемые подходы к выдаче бюджетных кредитов и законодательный запрет на предоставление бюджетного кредита при наличии задолженности по ранее выданным кредитам позволили сократить суммарные кассовые разрывы муниципальных образований с 64,6 млн. руб. в 2004 г. до 10 млн. руб. в 2006 году. Кроме того, за последние три года просроченная задолженность по предоставленным бюджетным кредитам (ранее - ссудам) отсутствует.
План реформирования. В рамках данного направления реформы предполагается разработать и утвердить методику формализованного распределения кредитов на покрытие кассовых разрывов, форму заявок муниципалитетов на получение кредита, обеспечить публичность информации о предоставленных кредитах на основе публикации соответствующих данных в СМИ и (или) сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
обеспечить прозрачность и объективность распределения между муниципальными образованиями бюджетных кредитов на покрытие кассовых разрывов;
снизить вероятность возникновения необоснованной кредиторской задолженности бюджетов муниципальных образований;
снизить бюджетные расходы на привлечение средств, необходимых для покрытия временных кассовых разрывов;
ликвидировать (не допустить возникновения) просроченной задолженности по кредитам.
Альтернативы. Альтернативой мог бы стать отказ от предоставления бюджетных кредитов, что вынудит муниципалитеты искать средства на свободном рынке. Однако такая практика потребует значительного отвлечения муниципальных средств на обслуживание кредитов. В условиях жестких бюджетных ограничений в республике это на сегодняшний момент невозможно.
Оценка рисков. Основным риском при реализации данного мероприятия может стать дефицит свободных финансовых средств республиканского бюджета для покрытия кассовых разрывов в необходимых объемах. Минимизации этого риска могло бы способствовать сокращение потребности в кредитах за счет улучшения прогнозирования кассовых разрывов.
Мероприятие 21. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований
Исходное состояние. Министерство финансов Республики Дагестан регулярно собирает и анализирует отдельные сведения, характеризующие качество управления и платежеспособность муниципальных образований. Однако формализованной методики и утвержденного перечня индикаторов, характеризующих качество управления общественными финансами, нет.
В 2007 году Министерство финансов Республики Дагестан приступило к разработке методики оперативной и годовой оценки управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Проект постановления об утверждении данной методики был внесен в Правительство Республики Дагестан 27 сентября 2007 года, а в октябре проект был утвержден Правительством и направлен на рассмотрение Президента Республики Дагестан.
План реформирования. В рамках реализации данного направления реформы начата разработка методики мониторинга качества управления общественными финансами. Методика будет включать оптимальную систему показателей (включая показатели, характеризующие платежеспособность муниципалитета), определять периодичность их сбора, программу сводной разработки, обеспечивающую потребности анализа, и порядок публикации полученных данных. Оптимизация системы показателей будет производиться как с точки зрения удовлетворения потребностей анализа, так и с позиций минимизации финансовых и трудовых затрат на ее сбор.
Также будет утвержден порядок учета результатов мониторинга при предоставлении финансовой помощи регионам. Результаты оценки качества управления общественными финансами в разрезе муниципалитетов будут публиковаться в СМИ и (или) сети Интернет.
Ожидаемые результаты. Реализация намеченных мероприятий позволит:
получить объективную картину качества управления общественными финансами;
усилить общественный и административный контроль за деятельностью муниципальных администраций;
создать основу для формирования системы стимулирования муниципальных образований, добившихся лучших результатов;
повысить средний уровень управления муниципальными финансами.
Альтернативы. Альтернативой намеченным мероприятиям могло бы стать использование экспертных оценок соответствующих специалистов Министерства финансов Республики Дагестан с точки зрения качества управления общественными финансами в муниципалитетах. Однако эти оценки могут носить субъективный характер и не отражать реальное положение дел.
Оценка рисков. Основной риск при реализации данного направления связан с возможным искажением и недостоверностью предоставляемой муниципалитетами информации. Минимизировать этот риск можно с помощью разработки методов логического контроля получаемой информации, организации ее проверок.
Финансовое обеспечение реализации программы
Финансирование Программы будет осуществляться из двух источников:
республиканского бюджета Республики Дагестан;
за счет субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - Фонд).
Общая стоимость реализации Программы составит 299819,9 тыс. рублей. Доля софинансирования Программы из бюджета Республики Дагестан равна 23,9 %. Таким образом, за счет субсидий из Фонда предположительно будет возмещено 228214,9 тыс. рублей.
Окончательный расчет объема финансирования Программы будет произведен после принятия Министерством финансов Российской Федерации решения о распределении субсидий из Фонда. В случае, если объем субсидий из Фонда будет меньше, чем это предусмотрено, объем средств по направлениям финансирования за счет субсидий будет подлежать пропорциональному сокращению. В случае увеличения объема субсидий финансирование предусмотренных мероприятий будет пропорционально увеличено.
Согласно приказу Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2004 г. "Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" субсидии для долевого софинансирования могут использоваться по четырем направлениям:
реализация Программы реформирования;
обслуживание и погашение долговых обязательств субъекта РФ;
развитие социальной инфраструктуры;
реализация социально значимых мероприятий.
Среди обозначенных направлений для Республики Дагестан самым приоритетным является реализация Программы реформирования. Поэтому на это направление было решено израсходовать 80% субсидий. Остальная часть субсидий будет использована для погашения долговых обязательств республики, а именно - на погашение кредиторской задолженности. В той же пропорции будут расходоваться и средства республиканского бюджета.
Распределение расходов на конкретные мероприятия приведено в приложении N 4.
Обоснование этапов (плана) финансирования
Финансирование Программы будет проходить в 2 этапа.
На первом этапе (II полугодие 2007 г. - I полугодие 2008 г.) будет израсходовано 146053,17 тыс. рублей, в том числе за счет субсидий - 110355,4 тыс. рублей, за счет средств бюджета республики - 35697,77 тыс. рублей.
На втором этапе (II полугодие 2008 г. - I полугодие 2009 г.) будет израсходовано 153766,67 тыс. рублей, в том числе за счет субсидий - 117859,50 тыс. рублей, за счет средств бюджета республики - 35907,17 тыс. рублей.
Этапы финансирования Программы сформированы с учетом плана мероприятий по реализации Программы (приложение N 4).
Обоснование механизма (порядка) финансирования
Средства, направляемые на реализацию Программы в рамках софинансирования, включены в проекты бюджета Республики Дагестан на 2008 и 2009 годы. По итогам рассмотрения заявки Республики Дагестан Министерством финансов Российской Федерации дополнительные средства на реализацию Программы будут включены в республиканский бюджет путем внесения изменений в Закон Республики Дагестан "О бюджете Республики Дагестан на 2008 год".
Осуществление некоторых мероприятий, необходимых для реализации Программы, в частности, подготовка ряда нормативно-правовых актов, соответствующих аналитических записок и табличных материалов, не требует дополнительных бюджетных расходов. Выполнение этой работы входит в должностные обязанности служащих органов исполнительной власти Республики Дагестан в соответствии с утвержденными должностными инструкциями.
Расходы, связанные с оплатой консультационных услуг, повышением уровня технической оснащенности органов государственной власти, будут осуществляться на конкурсной основе. С победителем конкурса будет заключаться контракт, согласно которому на выполнение работ будет выделен аванс в размере 20% от стоимости контракта. Выплата аванса будет производиться за счет бюджетных средств, выделяемых дополнительно на реализацию Программы и предусмотренных в Плане использования средств на реализацию Программы (приложение N 4) и проектах бюджета на 2008 и 2009 годы. Оставшиеся 80% средств будут возмещены за счет субсидий, получаемых из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, после окончания работ по контракту и получения соответствующих средств.
В таблице N 1 приведены обоснования мероприятий по выполнению Программы, на реализацию которых направляются средства республиканского бюджета и субсидии из федерального бюджета.
Таблица N 1
| Мероприятия | Обоснование |
| Повышение квалификации, переподготовка специалистов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, изучение опыта реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов в субъектах Российской Федерации | Многие мероприятия Программы реформирования носят инновационный характер и для их качественной реализации необходима дополнительная профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих |
| Повышение уровня технической оснащенности органов исполнительной власти и республиканских учреждений, приобретение программных продуктов для автоматизации бюджетного процесса | Отсутствие автоматизированной системы существенно затрудняет работу по размещению и реализации государственного заказа. Внедрение такой системы представляется особенно важным в условиях перехода на трехлетний бюджет, повышения эффективности реализации инвестиционных проектов и внедрения новых форм оказания государственных услуг, основанных на контрактных отношениях. Создание такой системы позволит существенно повысить эффективность работы органов исполнительной власти Республики Дагестан и ускорить темпы внедрения элементов БОРа на территории республики, даст возможность хранить и анализировать информацию, характеризующую социально-экономическое развитие и финансовое состояние республики, вести мониторинг по различным направлениям деятельности |
| Создание Фонда реформирования муниципальных финансов | Выделение средств из Фонда реформирования тем муниципальным образованиям республики, которые добились наилучших результатов при осуществлении реформирования, будет для муниципалитетов серьезным стимулом, подталкивающим их к внедрению новых принципов управления финансами |
| Расходы на обеспечение перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных или негосударственных организаций | Необходимость оптимизации бюджетной сети в республике, расширение состава поставщиков социальных услуг, включение в этот процесс автономных и негосударственных организаций, создание конкурентной среды с целью повышения эффективности расходования бюджетных средств, а также качества и доступности услуг, предоставляемых населению республики, требует определенных затрат, в том числе на проведение оценки возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных или негосударственных организаций, составление и утверждение перечня основных социальных услуг по этим отраслям, а также подготовку и принятие нормативных правовых документов, которые позволят начать процесс перевода бюджетных учреждений в автономные или негосударственные организации |
| Консультационные услуги по реализации Программы реформирования и оплата труда привлеченных специалистов, разработка методологической и нормативной базы | Привлечение экспертов для реализации ряда направлений Программы вызвано двумя основными причинами: 1) большой дополнительной нагрузкой на государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Республики Дагестан, которая возникает в связи с реализацией Программы; 2) потребностью в обладании специальными знаниями в силу того, что большое количество мероприятий по реформированию носит новаторский характер |
| Материальное стимулирование работников, выполняющих дополнительные функции, связанные с реализацией Программы реформирования | Поскольку реализация мероприятий Программы связана с существенным увеличением рабочей нагрузки на государственных гражданских служащих органов исполнительной власти, то в целях их стимулирования в Плане предусмотрены средства на выплату премий сотрудникам за выполнение работы сверх нормы |
| Сопровождение хода реализации Программы реформирования, в том числе публикация материалов в СМИ и сети Интернет | В целях обеспечения прозрачности и открытости процесса реализации Программы реформирования региональных и муниципальных финансов соответствующие аналитические материалы, а также нормативные правовые акты будут размещаться в СМИ и сети Интернет |
Оценка эффективности планируемых расходов
В результате реализации Программы ожидается получение социального и бюджетного эффекта.
Социальный эффект будет проявляться в повышении степени удовлетворенности населения республики работой бюджетной сферы. Этот эффект будет достигнут в первую очередь за счет повышения прозрачности работы органов исполнительной власти, улучшения качества и доступности бюджетных услуг, создания дополнительных рабочих мест в секторе малого предпринимательства.
Бюджетный эффект будет выражен в сокращении нерациональных расходов бюджета за счет повышения качества финансового управления, реструктуризации бюджетной сети, повышения эффективности бюджетных инвестиций и целого ряда других мероприятий.
Дать стоимостную оценку социального эффекта с приемлемой степенью достоверности достаточно сложно. Что касается бюджетного эффекта, то его стоимостные характеристики определены по основным направлениям Программы на основе экспертных заключений об эффективности проводимых мероприятий, масштабах реформирования, фактических расходах бюджета за 2006 год и планируемых расходах на реализацию Программы. Результаты оценок представлены в таблице N 2.
Таблица N 2
Оценка бюджетной эффективности реализации Программы
| N п/п | Наименование мероприятия | Порядок (формула) оценки | Бюджетная эффективность (млн. руб.) |
| 1. | Реструктуризация бюджетной сети (перевод бюджетных учреждений в автономные) | Р x К x 0,15%, где Р - расходы бюджета, К - доля расходов на образование, культуру, соцзащиту (без расходов на управление), 0,15% коэффициент эффективности, определенный экспертным путем | 21 |
| 2. | Улучшение планирования потребности в бюджетных услугах, переход от финансирования по смете к финансированию по результату | Р x К x 0,5%, где Р - расходы бюджета, К - доля расходов на образование, культуру, соцзащиту, здравоохранение (без расходов на управление), 0,5% коэффициент эффективности, определенный экспертным путем | 89 |
| 3. | Переход на среднесрочное планирование, совершенствование разработки целевых программ, повышение эффективности бюджетных инвестиций | Р x К x 0,7%, где Р - расходы бюджета, К - доля программных расходов бюджета, включая инвестиции в основные фонды, 0,2% коэффициент эффективности, определенный экспертным путем | 58 |
| 4. | Формирование и фактическое использование реестра расходных обязательств (выявление и сокращение расходов, не обусловленных, нормативно-правовой базой | Р x 0,05%, где Р - расходы бюджета, 0,05% коэффициент эффективности, определенный экспертным путем | 13 |
| 5. | Повышение адресности субсидий малоимущим гражданам на покрытие расходов на услуги ЖКХ | Р x К x 0,5%, где Р - расходы бюджета, К - доля расходов на ЖКХ, 0,5%-коэффициент эффективности, определенный экспертным путем | 14 |
| 6. | Повышение прозрачности сведений о республиканской собственности и эффективности ее использования | Д x К x 0,6%, где Д - доходы бюджета, К - доля доходов от собственности, 0,6 % коэффициент эффективности, определенный экспертным путем | 8 |
| 7. | ИТОГО | 202 |
Сделанные оценки показывают, что полученный бюджетный эффект примерно будет равен средствам, направленным на реализацию Программы.
Таким образом, основной выигрыш от ее реализации будет связан с получением социального эффекта.
Система управления программой
В целях эффективной реализации разработана система управления Программой. Управление будет осуществляться в соответствии со следующими принципами:
использование программно-целевого подхода при осуществлении запланированных мероприятий;
сочетание административного и общественного контроля за ходом реализации Программы;
обеспечение прозрачности проводимых преобразований;
стимулирование участвующих в реализации Программы в зависимости от достигнутых результатов;
координация деятельности муниципальных органов власти по реализации Программы.
Коллегиальным органом управления реализацией Программы является Межведомственная комиссия по подготовке заявки для участия в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, а также по разработке и реализации Программы реформирования республиканских и муниципальных финансов на 2007-2009 годы (далее - МВК), образованная в соответствии с постановлением Правительства Республики Дагестан от 24 сентября 2007 г. N 265. Возглавляет комиссию заместитель Председателя Правительства Республики Дагестан. План работы комиссии утверждается Председателем Правительства Республики Дагестан, он же осуществляет общий контроль за ходом реализации Программы. Необходимость непосредственной подотчетности комиссии Председателю Правительства обусловлена комплексностью и важностью для социальной сферы республики решаемых в рамках Программы задач, необходимостью безусловного выполнения всеми участниками намеченных мероприятий и обеспечения межотраслевой координации.
В состав МВК входят следующие ведомства и организации Республики Дагестан:
Правительство Республики Дагестан
Министерство финансов Республики
Дагестан Министерство экономики Республики Дагестан
Министерство юстиции Республики Дагестан
Министерство образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан
Министерство здравоохранения Республики Дагестан
Министерство труда и социального развития Республики Дагестан
Министерство культуры и туризма Республики Дагестан
Министерство по физической культуре и спорту Республики Дагестан.
К участию в работе МВК могут привлекаться независимые эксперты и научные коллективы.
Функции координатора работы МВК возложены на Министерство финансов Республики Дагестан.
В каждом из перечисленных ведомств назначены ответственные за реализацию Программы, которые входят в состав МВК.
МВК выполняет следующие функции:
проведение на постоянной основе мониторинга реализации Программы;
заслушивание отчетов ответственных исполнителей о ходе выполнения мероприятий Программы;
проведение согласительных процедур при подготовке проектов нормативно-правовых актов, необходимых для реализации мероприятий Программы;
оценка эффективности реализации программных мероприятий;
рассмотрение и утверждение промежуточных отчетов реализации Программы;
осуществление контроля за реализацией Программы;
рассмотрение и внесение в Правительство Республики Дагестан предложений о корректировке Программы - замене запланированных мероприятий на более эффективные в случае обнаружения таковых;
согласование с муниципальными образованиями Республики Дагестан механизмов реализации программных мероприятий в части вопросов, относящихся к полномочиям муниципальных образований;
информирование общественности через СМИ и сеть Интернет о ходе и результатах реализации Программы.
Заседания МВК проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в квартал.
Мероприятия Программы будут выполняться в рамках функциональных обязанностей министерств и ведомств Республики Дагестан. На конкурсной основе к выполнению мероприятий Программы могут привлекаться другие исполнители.
Определить государственным заказчиком по реализации мероприятий Программы Министерство финансов Республики Дагестан.
(абзац введен Постановлением Правительства РД от 13.05.2008 N 146)
Взаимодействие с муниципальными образованиями
Успешная реализация ряда программных мероприятий возможна лишь при участии органов местного самоуправления. Речь идет о мероприятиях, связанных с построением в республике эффективной системы межбюджетных отношений, реструктуризацией бюджетной сети, внедрением среднесрочного бюджетирования по результатам, развитием малого предпринимательства. Указанные мероприятия затрагивают не только республиканские, но и муниципальные полномочия, из чего вытекает необходимость участия муниципальных образований в реализации настоящей Программы.
Исходя из этого в состав МВК будут включены представители муниципальных образований Республики Дагестан. Более того, с каждым из муниципальных образований будет подписано двустороннее соглашение, в котором будут определены:
цели и задачи муниципального образования по реализации программных мероприятий;
объем и срок работ;
ответственные за реализацию программных мероприятий;
формы контроля и отчетности муниципального образования;
система стимулирования представителей органов местного самоуправления, участвующих в реализации Программы.
Система стимулирования и контроля
Контроль за реализацией Программы в целом осуществляет МВК. Основными формами контроля являются мониторинг выполнения мероприятий Программы (оперативный контроль) и отчеты ответственных исполнителей. МВК в соответствии с утвержденным графиком рассматривает на своих заседаниях отчеты ответственных представителей органов исполнительной власти о ходе реализации намеченных мероприятий. По решению комиссии могут осуществляться независимые проверки по направлениям Программы. Руководитель МВК ежеквартально отчитывается перед Председателем Правительства Республики Дагестан о ходе выполнения работ по Программе и достигнутых результатах.
Оперативный контроль за ходом выполнения отдельных мероприятий, запланированных в рамках Программы, осуществляет орган исполнительной власти Республики Дагестан, на который возложена ответственность за реализацию данного мероприятия (см. приложение N 3).
МВК ежеквартально рассматривает отчеты муниципальных образований о ходе реализации Программы.
Предварительный и текущий контроль за расходованием средств, предусмотренных в плане использования субсидий, осуществляют Министерство финансов Республики Дагестан и Управление Федерального казначейства по Республике Дагестан.
Последующий контроль за расходованием средств, предусмотренных в плане использования субсидий, осуществляется Народным Собранием Республики Дагестан и Счетной палатой Республики Дагестан.
Публичный контроль за реализацией Программы будет осуществляться на основе публикаций о ходе ее реализации в СМИ и сети Интернет.
По итогам реализации этапов Программы и результатам их оценки в Министерстве финансов Российской Федерации руководителем МВК будут подготавливаться и представляться на рассмотрение Председателя Правительства Республики Дагестан предложения о материальном стимулировании работников органов исполнительной власти и представителей муниципальных образований, участвовавших в реализации Программы. Размер премиального фонда установлен в плане распределения субсидий. Доля средств, подлежащих выделению конкретному работнику, зависит от степени его вклада в реализацию Программы.
Помимо материального стимулирования будут использоваться и другие формы поощрения участников Программы, в частности, награждение почетными грамотами Правительства Республики Дагестан, объявление благодарности, продвижение по службе и др.
Для стимулирования муниципальных образований будет образован Фонд стимулирования муниципальных образований по оздоровлению муниципальных финансов. Размер фонда определен в плане использования субсидий.
Организационная схема управления реализацией Программы
┌────────────────────────┐
│ Председатель │
│ Правительства │
│ Республики Дагестан │
│ Общий контроль │
└────────┬────────┬──────┘
/\\ /\\
Предложения по │ │
стимулированию │ │ отчет
│ │
┌─────┴────────┴───┐
┌───────────┤ Межведомственная ├────────────┐
│ │ комиссия │ │
│ └──────────┬───────┘ \\/
\\/ /\\ ┌───────┴────────┐
┌──────┴─────┐ отчет │ │ Контроль │
│ Управление │ │ └────┬──┬──┬─────┘
└──────┬─────┘ │ ┌─────┘ │ └─────┐
│ │ │ │ │
\\/ │ \\/ │ \\/
┌──────┴──────┐ ┌───────────┴─┐ ┌─────┴──────┐ │ ┌──────┴─────┐
│Ответственные├──>┤ Реализация │ <-│ Финансовый │ │ │ Публичный │
│ исполнители │ │ Программы │ └────────────┘ │ └────────────┘
└─────────────┘ └─────────────┘ \\/
┌──────┴──────┐
│ Оперативный │
└─────────────┘Статус программы
Настоящая Программа является комплексной целевой программой, направленной на реформирование системы общественных финансов в Республике Дагестан, и включает в себя конкретный перечень мероприятий, разработанных для достижения поставленных целей.
Программа разработана Правительством Республики Дагестан. Координация подготовки и общий свод Программы осуществлялись Министерством финансов Республики Дагестан.
Комплекс мероприятий Программы определен с целью достижения максимальной эффективности от ее реализации. Система управления Программой создает четкий организационный механизм реализации Программы, включающий в себя эффективные процедуры стимулирования и контроля. Анализ рисков в совокупности с предусмотренными антирисковыми процедурами позволит избежать развития негативных тенденций, способных существенно снизить эффективность Программы.
Прозрачность реализации Программы будет обеспечиваться посредством своевременного размещения информации о ее реализации, в том числе нормативно-правовой, в СМИ и на официальных сайтах Правительства Республики Дагестан в сети Интернет.
Средства на реализацию Программы предусмотрены в проекте бюджета Республики Дагестан на 2008 год и среднесрочном финансовом плане на 2008-2010 гг. Постатейное распределение расходов на реализацию Программы представлено в Плане использования субсидий.
Программа утверждена постановлением Правительства Республики Дагестан от 7 декабря 2007 г. N 320 и одобрена Народным Собранием Республики Дагестан. Программа согласована со всеми муниципальными образованиями республики.
Программа размещена на сайте Правительства Республики Дагестан в сети Интернет www.minfinrd.ru в разделе "Методические материалы".
Программа является приложением к Заявке Республики Дагестан на участие в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.